跳至正文

李翼恒:明清地方道制研究述评


明代为加强省与府之间的联系及对地方府州县事务的监管,派遣布政使司参政、 参议和按察使司副使、佥事等省级机构佐贰官员分区域巡察地方,后演化为明代分 守、分巡等各类地方道制,并在清代得以延续。区别于明清两代中央政府中监察御史 分道监察的道,上述地方道制是设置于直隶及省级区域内的行政与监察机构,是明清 地方行政制度中的重要一环。

自1940年孙祖绳发表《明代省道制》(《政治建设》第3卷第2期,1940年)对 明代地方道制的历史、演变及职能进行考察以来,以明清地方道制为主要研究对象的 研究成果日益丰富。对此,王景泽《明清道制研究综述》(《哈尔滨师范大学社会科 学学报》2011年第2期)进行了总结。随着研究的进一步深入,特别是对于明清官 方档案及民间文书的利用,使关于明清地方道制的研究深度与广度都得以大大拓展, 因此有必要在前人研究成果之上进行全面整理。


一、道的起源与分类


明代地方道制的主体为分守道与分巡道,二者同时也是明代最早设置的道。关于 二者的源流及设置时间,《明史》记载:“按明初制,恐守令贪鄙不法,故于直隶府州县设巡按御史,各布政司所属设试佥事。已罢试佥事,改按察分司四十一道,此分 巡之始也。分守起于永乐间,每令方面官巡视民瘦。”(《明史》卷七五《职官四.各 道》,中华书局,1974年,第1844页)即认为分巡道始于洪武年间设置试佥事,而分守道则始于永乐年间派官员巡视。

对于这一论述,李国祁《明清两代地方行政制度中道的功能及其演变》(《近史 所集刊》第3期上,1972年)从历史源流的角度出发,认为明代分巡道可以上溯到 唐太宗贞观元年省并州县,分天下为十道。后经宋、辽、金的演变,特别是承袭自元代肃政廉访司及其分司的制度,形成了明代的分巡道。而分守道则无前代制度可依, 属于明代特有的官制。在论及明代设置道的原因时,李国祁认为,明代地方道制的形成“是因为每省疆域过于辽阔,必须有一中间机构来担负日益繁重的职责”。杨武泉《明清守、巡道制考辨》(《中国史研究》1992年第1期)也认同明代分巡道与元代制度关系密切,同时从具体时间入手,结合《明实录》及明人文集,考证明代分巡道与明初设置试佥事一事无关,且分守道非始于永乐年间,而应为“宣德、 正统以来”。

吴吉远《试论明清时期的守巡道制度》(《社会科学辑刊》1996年第1期)在 论及明代地方道制源流时认为,从汉代开始设置于地方,并历经唐宋等历代演变的道,在明代的最直接继承者为中央十三道监察御史分巡地方的道,且“连同督抚在内,监察地方吏治是明清地方政府各主要机关的源头”,明代省级机构承宣布政使司与提刑按察使司与前代的道关系更为紧密,其官名便来源于唐代的“承宣 使”及宋代的“承宣观察使”,而分巡、分守道则与之前历代的道有很大的区别。何朝晖《明代道制考论》(《燕京学报》新6期,北京大学出版社,1999年)认同李国祁关于明代的道可追溯至唐代的道及其继承自元代肃政廉访司的观点,并进一步考证分守道起自正统年间;同时指出自元代设立行省制度以来,省级辖区过大与府州县过于分散的矛盾一直十分突出,而明代地方道制便是应对此一矛盾而产生的。

明初以后为应对地方日益繁杂的事务,不断添设参政等佐贰官员专职管理,逐渐 形成督粮、提学等道,并为清代所继承。李国祁指出,由于中央与地方监察权力的消 长,致使按察司监察与司法的本职权力被压缩,由按察司佐贰官担任长官的分巡道也 便偏离了明初设立时的本意,诸如管学、屯田等附属职能大大加强。而由布政司佐贰 官出任的分守道由于人口的增加,也逐渐由原本的行政承转监督转而处理具体事务, 这一变化导致许多专门处理具体事务的道的产生(《明清两代地方行政制度中道的功 能及其演变》)。

关于如何合理地将明清地方类别多样的道进行分类,何朝晖认为,明代众多的 道可分为两种:管辖某一规定地域的分守道、分巡道,以管理某项专门事务为职责 的提学、清军、盐法等“专务道”,而兼有二者特点的兵备道则归入“专务道”中。分守、分巡等管辖一地的道体现了中国历史上监察机构不断向行政机构转化的规 律;而专务道则反映了明代省级行政机构分工的新发展,体现了中国古代地方行政 机构走向专业化分工的趋势。朱东安《关于清代的道和道员》(《近代史研究》1982年第4期)认为,按照道的历史渊源进行分类不利于研究,应按照职掌的不同,将清代的道划分为掌管一事的道(粮储道、管河道、盐法道、关道)与掌管一地的道。

张小稳《明清时期道的分类及其功能演变一现代行政督察专员区公署制渊源 的视角》(《云南社会科学》2010年第3期)认为,明清地方道制可分为在全国范 围内进行区域划分的道(即各种专务道)与在一省范围内进行区域划分的道。后者包括分守、分巡、兵备道,由功能单一的机构向集各种职能于一身的综合性机构转变。


二、道的性质


如前所述,明代的道最初为分巡监察地方府州县而设,但随后历经变革,明清地 方道的性质也在发生变化。对于明代道的性质,尽管如上文所述,存在着向地方行政机构转化的趋势,但学界仍认可其为省级机关的派出机构的性质。对于清代的道,则 有不同观点。目前学界的讨论主要围绕清代守、巡道的性质展开,大体上共有属于行政区、自乾隆十八年起属于行政区及不属于行政区三种意见。

李国祁认为,清代在继承明代道制的基础上,通过理清各道辖区、取消道员兼衔 及划分守巡道与专务道等方式,守、巡道已逐渐演变为省以下、府以上的独立的一级 地方行政机构,而专务道则转化为省级行政机构中的组成部分(《明清两代地方行政 制度中道的功能及其演变》)。而刘子扬《清代地方官制考》(紫禁城出版社,1988 年,第95页)认为,乾隆十八年裁革守、巡道的布政司、按察司官衔,统一定为正 四品,至此改变其差遣性质,成为“实官”。

缪全吉《明清道员的角色初探》(近史所编《近代中国初期历史研讨会论文集》 上册,1989年)认为明清道员的地位有四个特点:布政司、按察司的派出机关;通 省某项事务的主管机关(督粮道等);省中某部分地方的长官;因缺少属员而几乎是 一人独任的机关。因此,从法律组织概念来看,明清道员并未有正式组织的地位,即 分守、分巡道仍属布、按二司的派出机关。杨武泉认为,清代的守巡道无固定辖区、 无官定属员及设置较为随意,仅属于从派出机构到固定行政机构的过渡性质的准行政 机构(《明清守、巡道制考辨》)。周振鹤认为,虽然乾嘉以后道向着一级政区方向变化,但终清一代,道并未成为正式政区(《中国地方行政制度史》,上海人民出版社, 2005年,第79页)。林涓《清代道的准政区职能分析一以道的辖区与驻所的变迁 为中心》(《历史地理》第19辑,2003年)认为,中央政府会根据地方事务的繁简及道驻所地理位置的重要程度而不断对道进行调整,道的辖区与驻所处于一种不稳定的状态,因此清代的道实际职能是一种准政区。

以上对于清代守、巡道性版的探讨皆以正史、会典等传统史料为基础,随着明清 中央与地方档案、民间文书的不断公布与整理,相关研究开始将传统史料与新材料结合进行探讨。

苟德仪《清代川东道的辖区与职能演变一兼论地方行政制度中道的性质》 (《中国历史地理论丛》2008年第3辑)以清代川东道为中心,结合四川巴县档案等材料,分析川东道从明代到民国演变的历史,得出自清代乾隆十八年对地方道制进行改革后,清代地方行政区划应分为省、道、府、县四级的结论。傅林祥 《清康熙六年后守巡道性质探析》(《社会科学》2010年第8期)通过五朝《清会典》对于地方道制的记载,指出除地处口外、性质特殊的归绥道外,将清代康熙六年以后至清末新政前的守、巡道视作地方行政区划明显不符合清朝制度;此外,结合清末新政时颁布的诸多纲领性文件及时人奏章,该文明确指出除黑龙江省的三个道转化为地方行政区划外,全国其余地方的守、巡道的性质仍未发生变化。

综上可知,目前对于清代守、巡道性质的研究尚未得出一个明确的结论,而造成 这种分歧的原因主要有以下两点:

第一,不少学者在探讨清代道的性质时偏重传统史料,对相同的材料往往会有不 同的理解。如嘉庆《大清会典》中载:“总督、巡抚分其治于布政司,于按察司,于 分守、分巡道。”(《钦定大清会典(嘉庆朝)》卷四《吏部•尚书侍郎职掌一》,《近 代中国史料丛刊》三编第64辑,文海出版社,1991年,第114页)李国祁据此认为 清代守巡道已成为省以下、府以上固定的地方行政机构(《明清两代地方行政制度中 道的功能及其演变》),而傅林祥则得出了清代守巡道属于省级行政机构中的第三层级,与督抚、布按二司共同行使省级行政权力的结论(《清康熙六年后守巡道性质探 析》)。

第二,判断标准不一致。周振鹤提出:“必要条件是一个行政区划必须有一定的 地域范围,有一定数量人口,存在一个行政机构;充分条件是这个行政区划一般都处 于一定的层级之中,有相对明确的边界,有一个行政中心,有时有等第之别,也有司 法机构。正式的行政区划一般应符合上述的充分必要条件,但在特殊情况下,只符合必要条件者也是行政区划。”(《中国地方行政制度史》,第9页)而苟德仪则总结为:“一曰是否有固定治所;二曰是否有固定辖区;三曰行政机构在设置上是否完整。” (《清代川东道的辖区与职能演变一兼论地方行政制度中道的性质》)根据上述两种不同的判断标准,学者们就会分别得出清代的守巡道不是或是地方固定一级行政机构 的结论。

此外,清代官方文献中对于地方道制的职能和定位缺乏明确的记载,与上述因素 一同造成了对于清代道的性质认识不清的现状。


三、道的职能与作用


明清地方道制历经变化,道的职能随着时代的不同而有所变更,不同道的职能也 有明显差别。李国祁认为,明初守、巡道皆与填补旧有地方行政体系不足有密切关系,故初期道的设置具有监督地方的意味,特别是由分巡道衍生而来的兵备道更是具 有以文职监督武职的意义(《明清两代地方行政制度中道的功能及其演变》)。何珍如 《明代的道》(《中国历史博物馆馆刊》15、16期,1991年)认为明代分巡道侧重于 督理所辖府州县司法事宜,分守道侧重于督理辖区内人口、税赋事宜,其余专务道则 各自掌管省区内专项事务。

明代末年,为了应对动乱的形势,明廷对全国的道进行了积极地调整。清初,在 继承明代制度的前提下,根据其时的实际情况,对包括道在内的地方行政制度作了相 当程度的改革。对此,汤熙勇《清初道员的任用及其相关问题》(《人文及社会科学集刊》第6卷第1期,1993年)认为,清初进行对包括道在内的地方行政制度的改革主要是受财政不足贯彻文武分治理念的影响同时该文认为清代的守巡道一般都会以辖区内财税司法工作为主其他专务道则驻扎省城管辖全省范围内的某一事务特别是粮储道在清初各道员地位中居于首位吴吉远认为明代省级政权尚处于不断调整过程中巡道的职能主要在考核府县行政司法工作及监察地方官员廉政方面而清代守巡道职权则大大增加所有地方应行应兴应革之政不关系守巡道之责起着有效保证地方省州县三级政权正常运转的作试论明清时期的守巡道制度

傅林祥《清康熙六年前守巡道制度的变迁》(《历史地理》第25辑,2011年) 依据明清档案考察明天启年间至清康熙六年全国守巡道制度的变化,指出此一阶段守 巡道与清代其余时期相比,特殊之处在于守巡道下辖道标部队以维持地方治安;此外,根据朝廷颁给各地守巡道长官的敕书分析,此时守巡道还负有监察地方文武官员的责任及剿灭盗贼、操练兵马等军事职能;清代地方道制在此时期的一系列调整使 “清代地方行政管理层级进入了由布按二司直接管辖府的阶段,为此后清代新道制、 新道区的形成,提供了必要的空间”。

在区别于守巡道的其他地方道制中,由明代分巡道衍生而出的兵备道最受学者关注。罗冬阳《明代兵备初探》(《东北师大学报》1994年第1期)认为兵备道的产生是明朝按察司职能的扩展,与明代中后期以文臣制衡武臣的趋势密切相 关,其主要职责在军事方面,其他职能仅为军事职能的附属。谢忠志《明代兵备道制度:以文驭武的国策与文人知兵的实练》(明史研究小组印行,2002年初版;花木兰出版社,2011年修订版)充分结合正史、地方志、文人文集及明代档案, 对明代兵备道的产生、演变及职能作了详细考察,纠正了《明史》《万历野获编》 等传统史料认为兵备道创设于弘治十二年的错误认识,认为其萌芽于洪熙年间, 草创于成化年间。该书指出,兵备道初期为整饬地方军事而设,职责也多与军事相关,但随着巡抚制度的推行,兵备道也开始兼任地方监察、司法等其他职责, 最后与守、巡道合流,成为明代地方道制中最为重要的三类道之一。前述傅林祥 《清康熙六年前守巡道制度的变迁》也指出,明末清初守巡道下辖道标及兼理军事职能正表明守巡道与兵备道三者职能趋同的特点。由此可知,将兵备道视为专务道的观点值得商榷。

周勇进《明末兵备道职掌论述一以明末兵部请敕行稿为基本史料的考察》 (《历史教学》2009年第12期)、《明末兵备道的职衔与选任一以明末档案为基本 史料的考察》(《历史档案》2010年第2期)以明末档案为研究基础,指出明代后期兵备道多兼守巡道,或由守巡道兼任兵备道,因此在一般地方事务管理中已与守巡道差别不大;同时从朝廷所发敕书来看,兵备道虽仍兼衔两司,但与两司关系不甚密切,由于其重要职能与作用,兵备道长官选任由皇帝与吏部直接决定。阿风 《明代“兵备道契尾”考》(《明史研究论丛》,2014年)以明代徽州文书中的契尾为基本史料,指出自明代中后期,随着国家面临越来越严重的财政危机,兵备道也开始参与民间契税的征收。第一次用实证材料说明了明代兵备道在赋税征收方面的职能。

区别于守、巡、兵备道的专务道问题,也是学界较为关注的重点。对此,李国祁 针对明清道制中各专务道职权划分不明晰这一特点,认为我国传统地方行政制度是建 立在“人治的精神”之上,清末各种精确对应具体事务的诸如劝业道、海关道等专 务道并非是我国历史传统,而是“因应时变之设”(《明清两代地方行政制度中道的 功能及其演变》)。朱东安所作的考证揭示出,在西方势力东渐之前,清廷曾有意识 地使某些重要的专务道仅履行其专属职责,但由于传统中国官僚体制的影响,此种尝 试最终未能成功(《关于清代的道和道员》)。

在明清盐政治理体系中,盐法道占有相当重要的地位。黄凯凯《明代“盐法 道”建置考论》(《中国历史地理论丛》2018年第4辑)认为,由于明代盐运司等旧有部门对盐政管理的缺失,设置盐法道成为朝廷解决盐政败坏的重要手段之 一。盐法道设立后,从最初笼统的“督理盐课”逐渐全面介入食盐产运销等诸环 节,取代盐运司成为盐政的直接主管机构。夏强《成型但不成熟:明代的盐法道 制度》(《盐业史研究》2019年第2期)分析了明代盐法道设立的背景及其在实际运行中的弊端,提出盐法道的设立体现了盐政由中央政府直接管理到地方督抚管理的变革。

清末新政,各省原本的管河、督粮、盐法等专务道被裁撤,取而代之的劝业与巡警两道,成为性质类似于后世省级政府中厅的机构。对于这个重要的变革, 康复《清末甘肃劝业道述评》(《兰州学刊》1985年第3期)对甘肃劝业道的成立过程及所兴办的近代化事业进行了介绍,认为甘肃劝业道虽然因政治背景、兴办策略及财政方面的原因而最终走向失败,但为甘肃的发展起了承先启后的作用,“开拓了甘肃以至西北的近代商品市场,推动了地方和民间商业的发展”。


四、个案研究


随着研究的深入,个案研究逐渐成为明清地方道制研究的一条重要路径。

清初收复台湾后设立台湾道对台湾进行治理,由于其特殊的地理环境,清廷赋予 台湾道员诸如按察使、兵备的加衔,并兼理学政事务,这样名义上属于福建管辖的台 湾道员成为事实上全台湾地区的文官领袖,这一特殊性使台湾道成为研究清代地方道 制的重要突破口。张世贤《清代台湾道镇关系(康熙二十三年至同治十三年)》(《台 湾风物》1976年第3期)是最早的以台湾道为中心的个案研究,分析了台湾总兵与 台湾道之间的关系,并得出虽然台湾道员有监督台湾总兵的职责,但实际上台湾总兵却高于台湾道的结论。庄林丽《清代台湾道、台湾道台与台湾社会》(社会科学文献 出版社,2015年)在明晰台湾道建置沿革的制度前提下,以清代台湾道在社会治理、 台湾开发、台湾文教等方面的史实为重点考察对象,利用动态的研究视角分析了台湾道的职能及其对地方社会的影响,并认为台湾道在乾隆十八年之后便成为固定一级地方行政机构,反映了清代地方行政体系日益完善的特点。此外,庄林丽《台湾道台视阈下的台湾社会探析——以台湾方志之“序”为中心的考察》(《福建史志》2017 年第2期)、《论台湾道台对台湾地方社会治理体系的建设与维护》(《福州大学学报》 2018年第3期),祁开龙和庄林丽《清前期台湾道台理“番”措施初探》(《福建工 程学院学报》2014年第5期)都从不同的视角对清代台湾道台在台湾社会治理体系 中所发挥的作用进行了探讨。

鸦片战争后,西方势力大规模进入中国,在此西方势力东渐的社会大背景之下, 以制度上较为灵活的道来处理涉外事务成为其时中国应对外力的一种十分普遍的方 式,道台督理新设海关便是其中之一。在为数众多的海关道中,天津海关道和上海江海关道较受学界关注。梁元生《上海道台研究一转变社会中之联系人物,1843- 1890)(陈同译,上海古籍出版社,2003年)通过对清末上海道台在地方行政及处理涉外事务的梳理,说明了上海道台作为一个中层的行政官员,在中外上下级官员及官府与社会等几方面所起到的沟通联系作用有助于加深对晚清地方行政体系及上海地域社会的认识。苟德仪上海道台与借师助剿政策关系探微历史教学2007年第4揭示了上海道台在清廷借助外国势力应对太平天国动时所发挥的联结作用

梁元生《清末的天津道与津海关道》(《近史所集刊》第25期,1996年)则 对清末同设于天津的天津道与津海关道的设立、职权转移、职务区分及与以李鸿 章为代表的直隶总督兼北洋大臣的关系进行分析,说明了二道在协助李鸿章兴办 洋务和对外交涉时所充当的角色与发挥的作用。谭春玲《晚清津海关道研究》 (中国社会科学出版社,2018年)则对上述领域在辅以更多细节性资料的基础上 进行了深入的探讨,同时也对津海关道在天津的地方社会事务(如城市建设、教育事业、兴办公益)方面所起的作用加以说明。该书是关于晚清津海关道的整体性研究成果。

苟德仪《川东道台与地方政治》(中华书局,2011年)以巴县档案等第一手史 料为基础,对清代川东道的职能及道台个人(以晚清为重点)在地方政治中所发挥 的作用进行了考察。该书认为虽然在清代官方的制度性规定中,道台始终是作为 “监司”而存在,但川东道台在地方政治中并不仅限于监察和观察,而是常常卷入地 方各类实际政务中,如司法、教育、地方祭祀及对外交涉等,从而得出以川东道为代 表的清代守巡道在事实上已成为固定一级行政机构的结论。他的《清代道台衙门的 书吏与差役一以川东道衙为考察中心》(《历史档案》2012年第2期)通过对四川 川东道所作典型研究分析,说明道台衙门内部机构形态及其运作方式。其《清代川 东道的辖区与职能演变一兼论地方行政制度中道的性质》及《川北道的辖区与职 能演变》(《西华师范大学学报》2014年第3期)分别考察了清代川东道与川北道, 通过将清代乃至民国初年四川一地各道辖区划分与元代在川蜀地区所设立的四道宣慰 司进行对比,发现了二者之间存在着极为相似的关系。这为研究元明清直至民国的地方行政制度的延续性提供了新的思路。

此外,廖子森《辰沅永靖兵备道考一兼谈〈清史稿〉的疵吝》(《吉首大学学 报》1989年第4期),吴轶群《清代新疆道制建置沿革探析》(《兰州学刊》2007年 第3期)、《清代新疆镇迪道与地方行政制度之演变》(《中国历史地理论丛》2007年 第3辑),刘永富《清代云南的道》(《云南农业大学学报》2009年第1期),马顺平 《明代甘肃镇分守、分巡、兵备道考》(《明史研究论丛》,2013年),韩帅《明代的 天津兵备道》(《山东行政学院学报》2011年第1期),刘传飞《清代新疆建省前镇 迪道部分职官、建置考》(《西域研究》2014年第2期),胡克诚《明代苏松督粮道 制考略》(《明史研究》,2014年),李翼恒《明代徽宁兵备道研究》(《明史研究》, 2019年)等个案研究也为进一步深化明清道制研究做出了贡献。

不过,目前的个案研究中也存在着一定的以偏概全的倾向。以苟德仪《川东道台与地方政治》为例,该研究重视道台个人的施政及其对地方社会的影响(以晚清为主),堪称“活的制度史”。然而,驻地在重庆的晚清川东道与其他重要地区 的道一样被赋予了处理涉外事务的职责。因此,川东道台的个人能力一般相当突 出,否则无法应对这种巨大变局,这在该研究中也得到了证明。这样,川东道台在 履行其职责时就不可避免地会带上鲜明的个人烙印,而这种烙印是否在清廷所赋予 其职责范围之内,存在着不确定因素。或者说,假设川东道台与其上下级官员的总 体素质都处于同一水平线上,川东道是否还能发挥如此突出的职能,尚待证实。而以此为基础得出清代整体道制性质的结论,是否真的符合当时的实际情况,也存在 疑问。

综上所述,有关明清地方道制的研究目前取得了比较大的进展,研究方式也从单 纯的制度考证转向探讨制度变革所反映的政治、经济背景。此外,在制度史的大框架 下,将地方社会与道相结合是当前研究的一个趋势。不过,此类研究中也存在一些不 足。一方面,受材料所限,目前的个案研究多集中于清代,特别是清代中晚期,而对明代和清前期的关注则明显不足,无法从整体上理解明清道制的演变历程及社会的变迁;另一方面,一些研究中也存在着注重道台个人、忽视道台与道之间并非完全等同的弊端,不利于正确认识明清地方道的性质。

因此,破除断代史研究的藩篱,将明清两代统合起来考察,积极利用档案、民间 文书等最新整理、公布的第一手史料,深化个案研究,将制度与社会、经济相结合, 并在此过程中,充分注意区分个性与共性,对推动明清地方道制研究的进一步深入具 有十分重要的意义。


来源:《中国史研究动态 》2020年第2期

本篇文章来源于微信公众号: 明清史研究

发表评论

您的电子邮箱地址不会被公开。