作者：韩威，青岛大学国际教育学院副教授；梅宗凯，厦门大学历史与文化遗产学院博士研究生。
摘 要：
1918年，日本公使以日本发生粮食危机、山东小麦丰收为理由，向北洋政府提出弛禁鲁麦的要求。经过日本领事、北洋政府外交部与财政部以及山东省省长等多方面的交涉，最终达成了共识，即胶海关对日本放宽鲁麦禁运但设定限额。然而到了1919年，由于胶海关对日本输出小麦的额度已满，再加上中日关系恶化和山东小麦歉收等原因，北洋政府迅速恢复了鲁麦禁运政策。这次关于鲁麦弛禁政策的交涉，反映出近代中国海关主权的丧失，以及海关在国家利益博弈中受到外部干涉和操纵的事实，同时也表明近代中国中央和地方政府在租借地海关仍具有一定的控制权。
关键词：
青岛；鲁麦；胶海关；弛禁
早在清前中期，中国政府便深刻意识到粮食对国民生计至关重要，因此对粮食出口实施严格管控。鸦片战争后，迫于西方列强压力及国际贸易需求，中国政府不得不开放一系列通商口岸。随着这些口岸渐次开放，中国粮食出口政策也逐渐放宽。在这一过程中，小麦出口状况发生显著变化。传统上，稻谷由于体积庞大，进出口不便且运费昂贵，在国际贸易中并无地位。因而，小麦及面粉因运输更为便利在中国近代粮食进出口中的地位逐渐上升，成为国际贸易中不可忽视的部分。
山东作为中国人口聚集和粮食生产的重要区域，其农业经济在近代发生了较大变化。鸦片战争前夕，山东经济结构以自给自足的小农经济为主导，这种经济模式以家庭为基本单位，将农业与家庭手工业相结合，其生产目的主要是满足家庭生活需求和纳税需求。明清时期，山东部分地区虽已出现粮食贸易，但仅是丰收年份的简单买卖，未广泛形成市场流通。庄维民评价这种早期贸易，“只能算是传统经济形态的补充，涨落消长完全视农业丰歉为转移，尚不能对经济变革与变迁产生推力“。鸦片战争后，中国本土小农经济遭受猛烈冲击，自然经济逐渐瓦解。随着通商口岸向北方延展，这一趋势也蔓延到了华北地区。烟台和青岛两口相继开埠后，山东“沿海地区和内地的一些农副产品和手工业产品逐渐成为大宗出口商品，促使更多的农产品投放到市场……农产品商品化进一步加深，尤其是国内外市场需求大的农产品“。山东的小麦交易中心有烟台、青岛、胶州、高密、潍县、青州、济南、东昌、济宁、临清、德州和沂州等地。在山东莱芜，半自耕农和贫农往往“不得不急往市场抛售自己所有的农作物，又不得不从市场上赎买价值昂贵的必需日用品“5。通过这些现象可以看出，山东地区小麦商品化趋势加剧，为日本打破山东的小麦禁止出洋政策提供了可能。
1918年，日本发生米荒危机，遂向中国政府提出交涉，请求解除对山东小麦出口外洋的禁令。经中央政府同意，1918年10月9日，山东省省长公署函令位于胶澳租借地的胶海关负责弛禁对日小麦出口。于是，1918~1919年，青岛口岸对外输出小麦的数量急剧增加。然而，1919年9月9日，山东省省长屈映光再次发布命令，严禁小麦出口，导致青岛对外输出小麦的数量急剧减少。学界关于北洋政府时期粮食禁运、弛禁政策的研究，多集中于北洋政府时期的米禁政策，以及1918~1920年苏米弛禁事件，对于海关在其中所起的作用仍有探讨空间。限于史料，前人研究对这一时期的鲁麦弛禁事件鲜有提及。1918~1919年鲁麦弛禁交涉事件，涉及中日政府交涉及地方海关职权分配等问题。本文力图借助海关史料、中日交涉史料等，对1918~1919年鲁麦弛禁交涉事件展开探讨，为研究近代中外关系、近代海关史提供新的视角与参考。
一 民国前期青岛出口小麦情况
农业在中国古代是支柱产业。鸦片战争前，米、谷、麦、豆等严禁出口。1858年，中英签订《通商章程善后条约》并附《海关税则》，其中第五款规定：“向来洋药、铜钱、米谷、豆石、硝、白铅等物，例皆不准通商，现定稍宽其禁，听商遵行纳税贸易“，但“凡米谷等粮，不拘内、外土产，不分由何处进口者，皆不准运出外国“。北洋政府统治时期，米谷禁止出洋的基本政策得以延续下来。但由于各地军阀割据，北洋政府中央政令难以完全贯彻执行。各省粮食禁运和弛禁政策极不稳定，例如，北洋政府虽因民食不足等原因下达米禁政策，但地方政府却常常置若罔闻，或为谋取私利，或因列强要求而弛禁。以北洋政府统治时期的湖南省为例，其米禁政策屡次更迭。
山东半岛地理位置优越，环抱渤海湾，东渡海路可达日本、朝鲜，内陆接壤冀、豫、皖、苏。烟台是山东第一个开埠的口岸，1861年烟台东海关正式对外开放，在胶澳地区设关征税以前，山东全省的对外贸易集中于烟台一港，烟台“为惟一之贸易港“。1897年，备受英、法、俄、日等国窥视的胶州湾，被德国侵占。1898年清政府被迫与德国签订了《胶澳租借条约》，1899年又签订了《青岛设关征税办法》。1899年7月1日，胶海关正式开关征税。胶海关的设立和德占胶澳之初自由港制度的实施，极大促进了胶澳地区的进出口贸易，山东商贸重心逐渐由烟台转移至胶澳地区。第一次世界大战期间，日本攫取了德国在山东的侵略利益，并迅速制定了以青岛市区为基地、依靠胶济铁路逐步扩大在山东侵略范围的战略方针。同时日本也代替德国控制了胶海关。日本控制胶海关后，不仅攫取德国的全部特权，还进一步以此为据点加深对山东地区的经济掠夺，如掠夺山东的花生、家禽、棉花等土货资源，并倾销日本的制成品。但此时胶海关并无小麦出口日本的记录。从海关统计数据来看，民国成立后至1918年前，胶海关贸易册统计的出洋土货主要是油、盐、蛋等。小麦以及面粉作为山东省的主要食品之一，主要只在内地贸易，虽有少量输出外地，但无论与本埠其他主要出口的土货相比，还是与哈尔滨、汉口等埠输出的小麦相比，体量都难以望其项背（见下表）。从当时胶海关税务司所撰写的《胶海关十年贸易报告》《胶海关历年华洋贸易论略》来看，这一时期的青岛地区都没有小麦出口外洋的记录，说明1912~1917年从胶海关输出的小麦大概率是输出至国内其他口岸，并非出口外洋。
出现这一现象，原因有二：其一在于作为青岛口岸主要腹地的山东省，当时仍施行小麦禁止出洋的禁令；其二在于尽管彼时胶澳租借地的进出口贸易基本受殖民当局控制，但小麦并非德日掠夺的重点资源。因而在民国成立至1918年鲁麦弛禁之议前，胶海关对外洋输出小麦受到较大限制。
二 1918年中日鲁麦弛禁交涉
山东的地理位置决定了其无法大量种植稻类作物，因此“本省出产大米数量很少，小麦成为中上阶层人们的主要食品“。在山东，小麦的种植面积和产量远超稻、黍类作物。1918年，山东地区“雨水调和，小麦收量稍丰，全省约产1400万石“。与山东小麦迎来了大丰收的情况不同，1918年的日本正面临粮食危机，甚至爆发了严重的“米骚动“事件。1918年之前，日本已经面临非常尖锐的国内矛盾。第一次世界大战期间，欧洲粮食极度短缺，只能从其他国家运粮。在此期间，日本大量向欧洲运输并售卖粮食，这使得其在第一次世界大战期间经济稳定发展，国内呈现出繁荣景象。但繁荣背后是粮价的疯狂上涨以及底层人民更为艰苦的生活。据统计，当时日本经济增长致使物价增长了约3倍，而工资仅增长2倍，米价涨幅则更为严重，达到3倍以上。即便如此，日本政府还实施粮食进口的高关税政策，限制外国粮食输入。此外，日本准备出兵干涉苏俄革命，大量收购粮食充当军粮，这使得民间粮价不断攀升，粮食投机也愈发严重。日本底层人民因此积怨颇深，最终在1918年8月至9月，爆发了大规模的暴动事件，即“米骚动“事件。“米骚动“事件虽很快被镇压，但直接导致了寺内内阁下台。在这一事件后日本组建新的内阁–原敬内阁，原敬上台后迅速调整政策，大量从外国进口粮食，以平抑国内粮价。
对于日本来说，地理位置更为接近且被其控制的中国山东地区，自然成为绝佳之选。第一次世界大战之后，胶澳租借地的主要贸易对象就是日本。“1910年以前，进出口船，德船占百分之五十以上，其后则退为百分之四十三，而英船则占百分之三十，日船占百分之十七“，“欧战后，日船乃占跃居首位，吨数盛时且占百分之七十也“。在近代，日本长期筹备对外侵略作战所需的粮食和军工用品。1937年全面侵华之前，日本从中国山东和东北等地区掠夺了大量资源。当日本国内面临粮食短缺时，这便为其在中国掠夺更多粮食资源提供了冠冕堂皇的理由。日本公使与中国政府外交部门面议山东小麦和面粉解禁事宜未获回应后，便多次催促。1918年9月16日，日本船津参赞会晤北洋政府外交总长，提及山东小麦收成极佳，本地麦价大跌，请求将其出口至日本。外交总长回复称：“贵参赞所言甚为佩服，中国今年农事丰收，贵国所需米麦，自应酌量接济，以副恤邻邦之旨。“但随即表示需与农商、税务当局等商讨后才能决定。随后，外交部向农商部、财政部等发去咨文，陈述日本的要求，并说明：“如能酌定数量，并限以时期，祈本恤邻之旨，准其输运接济，声明并非弛禁，限满即行停运。“
对于弛禁鲁麦的交涉，日本领事十分焦急。9月23日，日本船津参赞与中国外交次长会晤时，再次催问鲁麦弛禁的进展，并称“敝国曾催询数次，请速见复为盼“，外交部则表示会催促税务处。9月24日，在电询山东省省长山东小麦丰收情况后，国务会议议决：“准予通融，将小麦及面粉由青岛运输出口，以示恤邻之谊。“当时，中日在名义上为第一次世界大战之“盟友“，且日本确实遭遇天灾，底层百姓困苦，北洋政府援助日本食粮也体现出政策制定背后的人道主义关怀。当时《国际协报》中有一篇名为《山东弛禁麦粉出口原因》的文章评价道：“日本公使以该国发出米荒现象，要求我国除出米省分接济米粮外，并希出麦省分接济麦粉……此山东弛禁麦粉出口之由来也。“这也说明山东小麦丰收和日本粮食危机同时发生，是对日弛禁输出小麦的直接原因。
1918年10月9日，中央政府决定青岛口岸对日弛禁定额小麦后，山东省省长公署就对日输出小麦和面粉事宜致函胶海关税务司，函中说道“案查前准驻济日本领事来函，以东省本年麦收大有，请将小麦、麦粉准予变通输出等语“，遂令胶海关弛禁对日出口小麦和面粉。弛禁初期，小麦出口限额为50万石，后增至150万石。青岛口岸弛禁对日输出小麦后，1918年青岛港输出小麦368265担，1919年输出小麦1064239担。1919年小麦输出量是1916年的187倍，增幅惊人。1918~1919年胶海关输出的小麦，基本上运往日本。胶海关税务司立花正树在呈报的1918年贸易论略中也指出：“出口货中情状最显者，系十月间开弛小麦面粉出洋之禁令，运日本以济荒歉，自十月初旬起，运日之小麦共有三十六万五千八百担。“
鲁麦弛禁，除了前文提及的山东丰收与日本灾荒同时发生这一直接原因外，国际形势导致的世界米麦市场变动也是重要因素。1914~1918年第一次世界大战期间，欧洲遭受重创，农田被毁，大量农民参战，无法正常开展农业生产。同时，军队对军粮需求大增，本土粮价必然上涨。于是，欧洲国家将目光投向远离战场且粮食大量出口的美洲和澳大利亚。美洲和澳大利亚本就是世界主要小麦产区，其出口政策变化与世界小麦价格紧密相关。
第一次世界大战爆发后，欧洲国家依赖从美国进口小麦补充军粮。1917年，美国小麦价格持续上涨。一方面，欧洲国家疯狂采购小麦和面粉作为军粮，“小麦和小麦制品充当了战争弹药，而战争弹药是在无情地无视所有商业因素的情况下购买的。在这种情况下……供求规律根本不起作用“。另一方面，德国于1917年2月宣布实行无限制潜艇战，战争规模扩大增加了商船贸易的难度，且美国小麦有减产之趋势。1917年中国报纸报道：“美国农部统计局公布云，本期冬种之小麦至五月一日尚无美满之象，播种小麦之田地已减少三分之一，查从前种小麦之地，计有四千万亩，今仅有二千七百六十万亩而已。“在这种形势下，美国政府认为出台政策限制小麦出口迫在眉睫。1914年到1917年，美国政府陆续出台《史密斯.利弗法》等法案，严格管制麦粉等物资输出。作为小麦主要输出国，美国粮食短缺和小麦出口限制政策，加大了世界粮价上涨幅度。反观山东，小麦因“本年……为极稀有之丰收，加增之数已及三成，因而麦价低落，平时每一石银四五元者，今竟有不出五六角之处“，所以“地方上提倡解禁，以维市价者甚多。现在青岛商务总会及济南商务总会极盼解禁，山东省省长亦不至有异议“。
世界小麦市场的变化以及麦价的波动，对中国的小麦进出口贸易产生了极大影响。彼时，中国农产品商品化趋势愈深，对外贸易受价值规律影响更为明显，“小麦出口历年之变动，完全与小麦进口相呼应“，即外国小麦价格低时，中国进口增加、出口减少；本国小麦价格低于国外时，进口减少、出口增加。小麦粉曾是美国对华直接贸易的重要商品。1907年，美国出口到中国的小麦粉及其他面包原料占美国出口总额的28%左右。第一次世界大战开始后，美国对华输出小麦的比重逐渐下降，到1917年，仅占对华商品总出口额的0.1%，小麦粉贸易几乎退出中美贸易商品行列。
1917年，美国实施限制小麦出口政策，导致外国小麦和面粉价格急剧上升。在此背景下，1918年至1919年，中国小麦出口呈上升趋势，几乎没有小麦进口。青岛港的贸易记录显示，1918年至1919年，仅有对外输出小麦的情况，几乎没有小麦进口记录。这实际上也反映了全球小麦价格波动对中国港口贸易的影响。
三 出洋小麦护照问题交涉
青岛弛禁小麦出口期间，关于发放护照及收取照费的交涉持续了很长时间。首先是护照发放主体的问题。在青岛小麦弛禁初期，因“凡米麦出口，均需由海关监督发给护照“，但胶海关设立之初并未设置海关监督，于是决定“由东海关发给护照“。国务会议决议后，便电知山东省省长核定发布护照收费办法，山东省省长则称：“青岛系胶关住所，不归东海关管辖，相去绝远，权限攸关，恐其多生阻碍，似不如径由东省派员，遵照部章，填发运照。“以此为由，山东省省长将发放护照的权力掌握在了山东交涉公署手中。当时胶海关认可的小麦出洋护照有两种：一种是山东交涉公署发放的护照；另一种是由青岛日本民政署发放的胶澳租借地内土产出洋证明书。为监管青岛本地小麦出洋，山东交涉公署派遣一名委员、三名办事员前往青岛填发护照并征收照费，但此举引发了日本的不满。青岛日本守备军民政部借口“青岛为日本领土管辖范围以内，中国无设立处所办理行政事务之权“，认为护照应当由胶海关发放，便不再有异议。山东省省长张树元认为，若由胶海关独立办理护照事宜，必然“漫无稽考“，应由中日政府协商后，在胶海关设置“发照收费处“独立办事，并起到限制海关的作用。随后，国务院经过商讨，决定在胶海关派员发照，日本领事也表示“日民政部无反对在胶海关派员发照之事“。青岛日本民政署发放的证明书作废后，中日双方就青岛运往上海、大连港口的小麦是否需山东交涉公署发放护照展开了争议。
1918年10月9日，山东交涉公署特派交涉员唐柯三在给胶海关税务司的函文中表示：“将来小麦及粉由贵关出口无论运往外洋或上海、大连，均一律办理，若无本署护照，概不准报关出口。“胶海关税务司随后回复称：“查小麦面粉运往外洋非有贵署验发之护照不能报关，本关现以照案办理，至运上海、大连报关出口时向凭保结，若与出洋同一办法概凭贵署所发之护照，总税务司无此明文，本关碍难照行。“虽然胶海关税务司认可小麦、面粉没有山东交涉公署护照不得出洋，但对于青岛运至大连、上海的小麦是否也需山东交涉公署护照产生了怀疑。
总税务司训令胶海关税务司，“小麦及小麦粉由青岛输出，必需提出输出呈文，及山东省交涉署发行护照，但运往中国约开口岸者，俟运到地头卸载以后，得向交涉署，请求发还护照费“5。在此之后，日本小幡公使向中国政府提出交涉，要求取消弛禁小麦增加的手续，即青岛向上海、大连输出小麦时，应与其他货物一样无须护照。日本之所以提出这一要求，是因为大连是日本租借地，也是向日本输出粮食的重要基地。如果小麦能不受限制地运往大连，便可通过各种手段将其再转运至日本。这一交涉反映出日本对粮食资源的迫切需求，以及日本在中国租借地上极力维护自己的经济利益。税务处称：“东三省所产小麦及面粉，向准由大连转运出洋，是大连已具有特别情形，而小麦面粉又与他种货物之不限制出洋者有别，其中有无以由青岛运至之小麦面粉，改装出洋情事，海关实无从查考。“所以，税务处认为难以废止由青岛运往大连小麦、面粉的收照费办法，但提出由青岛运往上海的小麦收照费办法则有商讨余地。然而，财政部随后回函税务处，认为青岛运往上海的办法同样不宜更改。
此后，日本领事持续不断地围绕此项展开交涉。在遭到财政部拒绝后，小幡公使强词夺理，称大连有严格的取缔办法，他甚至诡称：“若谋中国之产麦物主及贩卖商人之方便，并念小麦及小麦粉出洋准运之旨，亦应将上年新订之办法即行废止，仍照向来办法，不必请领护照。“在日本公使多次坚持下，财政部和税务处商定，小麦及小麦粉从青岛运往上海可作变通处理，但从青岛运往大连，“仍属碍难废止“。而后，日本公使一直坚持要求废止小麦从青岛运送到大连的护照，然而直至1919年胶海关小麦弛禁政策结束，日本在这项交涉上也未能达成目的。
四 禁令的再度恢复
按照弛禁小麦之初所订立的规则，本次从青岛输出小麦、面粉限额为150万石。到1919年7月29日，额度已满，随后应立刻停止出口小麦。财政部指令山东交涉公署特派交涉员唐柯三，称“该署所发日商购运麦面出口护照既据称已达一百三十万石，一俟额满应即停止发照……除已由部咨行税务处转令胶海关税务司遵办外，仰即遵照此令“，即满额后应停止向运麦面出口的日商发放护照。然而，日本既然已打破青岛禁止向外国运麦的惯例，就自然不肯轻易放弃这个机会。当时青岛尚属被日本强占的租借地，胶海关由日本控制，连海关税务司也由日本人担任。除此之外，日本还在青岛设置民政署、警察机构，滥用非法职权捕人，包庇走私。时山东省农会会长戴耀东称：“政府虽已出示禁止小麦输出，往往奉若具文，奸商又缘以为利，暗为收买，故日人由胶济路贩运小麦出口者，犹复源源不绝。“
在青岛弛禁小麦之初，中国政府就提出了“倘将来出口过多，于民食有碍，仍当随时禁运“，而弛禁后的第二年，山东省就遭遇了农灾。胶海关税务司称：“登、莱、青三属旱魃为灾，农产受损，麦、粮、花生之成色，概较逊于上年。“山东省省长也表示：“鲁省米麦，若论就地民食，本自绰有余裕。惟近来航轨四达，时有出境出口之事，涓涓不塞，将成江河。本年春花二麦业已歉收，人夏以来雨泽愆期，武济一带并发生蝗蝻等害，民情惶迫，灾象将成。“在1918年丰年产出的粮食足够供给省内甚至可以出口日本赈济灾荒，但在1919年山东经历旱灾，小麦有减产趋向，麦价浮动，连供应本地都即将成为问题，山东省政府遂欲严禁米谷出境。
农会会长戴耀东向省长屈映光呈报，称“将来粮食必不足供本地之用……民既无食，动辄思乱，难保匪人不利用时机，揭竿复起，祸机隐伏，尤为可虑“，更何况“日前日人违法捕人，惹出交涉，推厥原因，皆由各界干涉运粮出口而起“。戴耀东请求严格查禁小麦输出，得到了屈映光的同意。1919年9月9日，山东省省长屈映光向胶海关税务司发布禁令，要求“将本省米、麦粮食一律严禁出境、出口，以维民食“。而当时，日本公使小幡竟还在与北洋政府就免除从青岛运送小麦、麦粉到大连所需护照的问题进行交涉。到了1919年11月，财政部、税务处才致函小幡公使称：“前准山东省长来咨，以本年春麦歉收，春雨愆期，蝗蝻成灾，粮价腾贵，已布告商民，将本省米粮一律严禁出境出口，并由部处分行遵照所有日本商人，请将青岛运出麦粉，转运大连，毋庸领照一节，此时自毋庸置议。“此时，日本已从中国其他一些口岸获得了大量米粮，粮荒得以缓解，且中日之间已陷入更为严峻的、涉及山东青岛主权问题的交涉，日方因此不再过度纠结于鲁麦弛禁的交涉。
禁令再次颁布后，胶海关的小麦输出数量锐减。1920年为120271担，仅为1919年输出小麦数量的1/10左右。1921年再次减少，仅有42870担。由此可见，胶海关重新执行禁止小麦出洋政策的效果显著。
恢复小麦出洋禁令之所以能如此顺利执行，与当时中日关系变化导致的社会舆论不无关系。1914年日本侵占山东以后，山东地区的排日情绪逐渐高涨。然而，在第一次世界大战期间，中日同为协约国，中国受到一些制约，常常因邻邦关系和盟国地位而难以对日本进行有效反制。巴黎和会后，日本侵略中国的行径愈发明显，其对中国的侵略企图不言而喻，这引发了全中国人民的抗议和反对，随即爆发了五四运动。在此期间，社会风气发生巨大变化，民众对外国侵略的不满情绪更为强烈。五四运动爆发时，“日本帝国主义恐惶万状，在青岛和胶济铁路沿线都增加了驻军，青岛更是处在严密的军事统治之下“。社会各阶层此时开展了抵制日货的运动，青岛作为事件中心，拒日情绪格外强烈，胶海关贸易自然也受到了冲击。胶海关税务司立花正树在1919年贸易论略中说：“窃查本口贸易情形，自春徂夏，显系蒸蒸而日上……讵料好景不长，变来至速，恍若奇葩甫绽，突被摧折。此变维何，即世界商业历史中绝无仅有之学界倡抵日货是“，此时“日货销路大受影响“6，日本在青岛的投资亏损也格外严重。此时，社会舆论为中国政府争取主权提供了极大支持。例如，《民铎杂志》发表《论巴黎和会宜重惩日本》，将日本称作“世界之公敌“”平和之蟊贼“，主张“如欲真正永久平和，则非首先重惩日本不可“。北洋政府外交部在胶澳问题交涉纪要中也称，在《巴黎和约》签不签字的问题上，“政府以民意所在，既不敢轻为签字之主张，而国际地位所关，又不敢轻下不签字之断语“，但“国内数十处去电，对于签字保留，一致呼吁，异常愤激“，“于是不签字之局遂以实现“。这实际上表明，社会舆论的支持在一定程度上迫使北洋政府采取更加强硬的态度来对抗日本。而弛禁小麦出口的政策在一定程度上是在日本压力下实施的，在社会呼吁收回主权、惩治日本的强大舆论影响下，这种被迫实施的弛禁政策也不得不终止。
结语
1918年，日本向中国提出弛禁山东小麦的要求。表面上看，这是因本国粮食危机而向邻国求助的正常行为，实则是日本蓄谋掠夺中国资源的行径。日本国土面积狭小、资源匮乏且人口众多，近代日本常借各种名目攫取中国利益。胶海关开关征税后，青岛港渐成山东第一大港，自然也成了日本觊觎的目标。在日本首次强占胶海关期间，胶海关的最高长官税务司由日本人担任，海关业务受日本干预。不过，由于中国受多方势力裹挟，中国海关成为由英国人任总税务司的具有外国性质的独立机构。由于实力差距，日本无法无视老牌列强建立的条约体系而直接从胶海关掠夺资源。因此，1918年发生粮食危机时，日本便以此为“正当理由“，要求中国弛禁粮食出口。山东地区以生产小麦为主，故而日本坚持要求山东弛禁小麦出口。同时，日本还坚持废止小麦从青岛运送到大连的护照，以便通过大连租借地将鲁麦长期运往日本。
在国家层面，北洋政府当时既无意也无力与日本正面对抗。在社会层面，起初日本弛禁山东小麦出口的要求未引发山东商人群体的广泛反对。因当地粮价低迷、外麦价格飙升，本地商会甚至建议出口小麦以牟利。另外，出于人道主义关怀，外交部和财政部在交涉中基本赞同弛禁鲁麦出口的要求。然而，五四运动爆发后，中日关系恶化，对日本的谴责声不断增加。加之山东小麦减产等因素，导致山东省政府最终对胶海关重新下达严禁小麦出口外洋的命令。从另一个角度来看，在北洋政府正式收回胶海关主权前，胶海关并未完全沦为帝国主义附庸。因其要与内地贸易往来，中央及山东地方政府对青岛租借地的胶海关实际上也拥有一定的控制力。