黄纯艳 | 宋代财政运作机制新变及其对财政治理的影响——基于财权分配视角的讨论

自秦汉建立帝制国家和国家财政,中国古代历朝财政运作有其基本共性:一是制税权、财政所有权和分配权是皇帝绝对权力的组成部分;二是保障中央集权的财政制度体系;三是科层体制下朝廷与地方间的财务运作。同时各朝因政策取向、内外情势和收支结构变化,财政体制及其运作机制各有特点。除上述王朝体制共性外,宋代形成了具有时代特点的财政运作机制。学界的相关专题研究讨论了这些新机制,尚需进一步补充并阐述其整体关联。中国古代王朝国家既有“王土王民”原理下的君权无限,又是“设官分职”的国家结构和治理体系,考察王朝国家运行,包括财政运作时不能以法理上的皇权无限而模糊事权责任的边界,特别是广土众民的地方治理的事权责任。尽管在逐级集权下事权边界常似有若无,但厘清设官分职治理体系下事权边界的动态结构,才能更好地理解王朝体制,包括财政体制的运行形态。本文拟在已有研究基础上,对宋代财权分配机制及其影响作一整体讨论。

国家分配论将财政定义为国家实现其职能需要而实施的国民收入分配活动,而“财政体制的核心是划分财政收支范围和财政管理职权,其实质是关于财权财力的集中与分散的一项基本制度”。中国古代财政权属的逻辑与现代不同,但划分各级政府职责范围,为确保其履职而给予相应财力则是同理的。因而,岩井茂树称其研究明清财政始终遵循的思路是“从课税的分配入手,考察财政的结构及其运作的过程”。皇帝掌握着法理上的制税权、财政所有权和分配权,逐级集权的体制使下级财权的边界常被突破。郝煜等认为清代上级政府无法给予不侵夺下级财权的可信承诺,从而使正式财政分权改革走向失败,而只能维持作为博弈均衡结果的正式财政与非正式财政并存的双规财政体制。这一分析也基本适用于唐代两税法实行财政定额管理制度以后的中央与地方财政关系。

法理逻辑上,“兵皆天子之兵,财皆天子之财,官皆天子之官,民皆天子之民”。中央可以调用全国财赋,“按籍而索,锱铢皆入朝廷,未为不可”。而国家治理的实际展开只能“设官分职,委任责成。俾州县以决刑,见朝廷之致理”。需要有制度性的财力配备以保障各级官府的履职,亦即国家治理,包括地方治理目标的实现。宋代逐步形成了“经费”财政与储备财政双轨并行、财政定额制度、窠名分隶制度和两套征调系统构成的财权分配新机制。“经费”财政与储备财政双轨格局源于内藏财赋规模扩大和职能转变。而内藏财政源起于宋太祖创封桩库,设置目的是“军兴饥馑,须预为备”,“俟蓄满五百万缗,以赎山后诸郡”。宋代内藏财赋规模已经远超皇室消费所需,而主要用于军需、赈济等国家财政支出,与计司的财库左藏库共同构成国家财政的并行机构,左藏库“掌受四方财赋之入,以待邦国之经费,给官吏、军兵俸禄赐予”,内藏库“掌受岁计之余积,以待邦国非常之用”。内藏财政被定位为储备财政。

与对军费、官俸等经常性支出负有直接责任的“经费”财政不同,内藏财政不承担“经费”支出的直接责任,只是“为计司备经费耳”,“左藏之积不足,则给发内藏佐之”。于是国家财政体制形成了三司负责的“经费”财政(左藏库)与皇帝掌握的储备财政(内藏库)内外对掌的格局。熙宁变法,设立朝廷财政,其性质也是“贮之,以待非常之用”的储备财政,即“安石以常赋归三司,而厚储蓄于司农”,储备财政规模由此剧增。南宋因边防格局变化,而形成四总领所和户部分区负责“经费”供给,而内藏财政和朝廷财政依然被定位为储备财政,只是储备财政规模更大,皇帝对朝廷财政支配更强,同时皇帝和朝廷对“经费”的干预也更强,户部直接掌握的财赋规模更小。

“经费”财政与储备财政的划分,首先是财赋管理权和使用权的划分。内藏财政由皇帝直接掌握,“非有司关掌,故外臣莫得知其登耗”,“宰相不得以式贡均节其出入,版曹不得以簿书勾考其在亡”。但它仍是以“公”为主,“以备缓急之需,非以资浮泛之费。有司虽不可得而会,而一人亦不得而私也”。熙宁变法设立的朝廷财政,“与三司分权。凡税赋、征榷、常贡之利方归三司,而摘山煮海、盐场、坑冶、绝户没官、禁军阙额之类皆号朝廷封桩”,朝廷财赋别造库收贮“三司不与焉”。其管理权在宰相,“如户部辄敢侵用,并依擅支使朝廷封桩钱物之法”,甚至“虽天子不得而用,其制之严如此”,“朝廷有元丰、大观库,犹陛下有内藏库。朝廷有阙用,需于内藏,必得旨然后敢取。户部岂可擅取朝廷库务物哉?”于是形成“有御前钱物、朝廷钱物、户部钱物,其措置裒敛、取索支用,各不相知”。特别体现权属划分的是储备财政即可降赐,但出“借”被视为合于制度,在北宋前期三司就依靠内藏出“借”,臣僚因而说:“天子于财无内外,愿下诏赐三司,以示恩德,何必曰借。”但到南宋,储备财政补助“经费”财政仍常见“借”与“还”的方式。

其次是财政责任的划分,储备财政在“经费”不足,或遇到战争、灾荒等特别情况时,才补助“经费”,此即“待邦国非常之用”,而计司的责任是保障“经费”供给,军储缺乏、赈荒不力是“三司失计置,转运使不举职”,元丰改制以后责在户部,南宋则责归户部和四总领所,“今日之国计,版曹实司之。分版曹之责任者,内则司农,外则四总领是也”,“此所谓经费也”,而“经费之外卒有缓急,取办于朝廷之桩管耳”。只是如同储备财政中内藏财政和朝廷财政有所分野,南宋的“经费”财政责任也有各自供给的责任范畴划分,“总领所谓之大军钱粮,虽版曹不得与。于是中外之势分,而事权不一”。

两套财政征调系统最初即衍生于朝廷财政。包伟民提出,熙丰变法逐步改变漕司—守臣管理系统同时承担上供和地方岁计双重职责的方式,在三司—漕司—守臣系统之外,逐步形成一个由提刑司、常平司、茶盐司,到通判、县丞等组成的“第二征调系统”,即仓宪倅丞征调系统,不直接负责地方经费开支,而仅负供上之责。该系统源起于北宋中期朝廷钱物的征管,至南宋最后形成。北宋前期,内藏财政独立管理,其征收则由三司—转运司—州县这一计司系统完成。熙宁变法,建立司农寺—常平司的新法执行系统,地方常平官则由通判兼任,同时也成为新法财赋专门征管系统,即计司系统以外的第二征调系统。

追溯其制度渊源,皆非临时新造,而是沿袭和借用了北宋初期以来的财赋系统。作为储备财政的朝廷财政需要建立独立于“经费”责任系统即计司系统之外的征管系统。于是借用了北宋前期独立于三司之外的司农—常平财赋系统的外壳。北宋前期的司农寺“掌供籍田九种、大中小祀供豕及蔬果、明房油,与平粜利农之事”。“平粜利农之事”即常平事务“每州择清干官主之,领于司农寺”,“天下常平钱粟,三司、转运司皆毋得移用”。司农寺—常平系统负责的财赋职责在国家财政中几乎微不足道,但其特殊性即在于其相对独立于三司—转运司管理系统之外。诸新法也衍生于司农寺“平粜利农之事”,“常平、水利、免役、保甲之政皆出司农”,称“常平新法”。提点刑狱公事职在三司—转运司系统之外,熙宁变法,利用其监管常平钱物的职责,将其升为监司,财政上纳入司农寺系统,征管储备财政。王曾瑜指出,三司制置条例司至各路提举常平司系统的设置,正好接管了从中央的司农寺至各路提点刑狱司系统的事权。而熙宁三年罢制置三司条例司,常平新法由司农寺管理,某种程度上恢复了司农寺原先掌管的常平广惠仓事权,维持了制度上的延续性,是王安石等人比较巧妙的安排,可以杜反对者之口。

州县则借用了与知州分权制衡、负责钱谷事务的通判。通判是第二征调系统的关键环节。设置通判的目的是“以监统刺史,而分其柄”。最重要的职责是“使主钱谷”。熙宁变法,利用通判处于监督地方负责岁计的知州的地位,而使“通判掌常平、水利、免役等钱”,且“诸州茶、盐、香矾并委通判”,将熙丰新法财赋和归属于储备财政的窠名由通判负责征管。元丰改制后,在中央,司农寺职责归于户部右曹,管理上仍与负责“经赋”的左曹相对独立。在地方,提举常平司或单独设置,或并入提举茶盐司,仍负责原属朝廷的若干财赋窠名的征管和分隶,熙丰以后从三司划归朝廷及新增收夺地方的财赋窠名改由提刑司分领,州县则由通判、县丞负责,由此仓宪倅丞构成的“第二征调系统”逐步明确。这一体系管理的对象也不局限于储备财政,而与计司系统交错并行。除了新法财赋外,划归朝廷的原三司窠名应是计司系统征收后拨归朝廷财库。

北宋时期,两套征调系统比较明确地对应“经费”财政和储备财政。第二征调体系基本上负责储备财政,即朝廷窠名和部分内藏窠名的征收。南宋时期,在户部“通治”账籍的框架下,“经费”财政和储备财政分立的格局没有改变,衍生于储备财政的第二征调系统依然存在,其相对独立的财赋征调职能进一步明确。绍兴四年(1134),户部尚书章谊说“户部左、右曹之设,诸路则运司左曹之属也,提举则右曹之属也”,左曹领户口、税赋、土贡、征榷等,右曹领常平、免役、振济、农田水利、坊场河渡等。“右曹钱物”包含的诸多窠名难以并入计司系统。但南宋地方第二征调系统的构成已非北宋后期提举常平司独大格局,提点刑狱司、提举常平司、提举茶盐司,以及合并常平和茶盐事务的提举常平茶盐司,其相对独立于计司系统的征调职能进一步增强。因原属常平司管理的新法财赋随新法相继废罢而减少,新法以外很多属于储备财政的窠名元祐以后已由提刑司掌管,纳入“经费”的经总制钱也归提刑司负责,成为与负责田赋、酒税的转运司、负责茶盐收入的提举茶盐司并重的理财监司。内藏财赋原由计司系统的户部—转运司负责催收,但难以保障,于是主要由提刑司负责:“诸上供内藏库钱物,提点刑狱司拘催。”南宋中央有榷货务都茶场“掌鹾、茗、香、矾钞引之政”,“系朝廷库务,依法不隶省、寺”,“榷货事户部不得预”,“不系户部之经费”。在地方提举茶盐司地位进一步上升,政和元年设提举茶盐司,“掌摘山煮海之利,以佐国用”,是计司系统以外的第二征调系统,有权直接管理州县,南宋常平司经历几次兴废反复,于绍兴十五年“通置提举常平茶盐司”。

在州县,通判作为第二征调系统关键环节,其征调中央财政窠名的职责更加明确。为了防止知州利用职权妨碍上供征调,也多次令知州与通判共担经总制钱征收之责。通判还负责常平事务、拘收无额上供钱等。南宋除田赋由知县—知州—转运司计司系统负责外,提刑司和通判所征管的财赋窠名已经不囿于储备财政窠名,而负责“经费”在内的上供中央财赋,不仅有上述分隶于户部“经费”的经总制钱,且“诸州起发总领所财赋,以通判为主管官”,通判征调总领所“经费”普遍化。甚至计司系统的转运司为完成“经费”上供,也希望动用没有岁计责任的通判和县丞主簿:“漕、宪、常平茶盐、坑冶司皆以各州通判为主管官,盖权有所归,究心督促。倅厅非州郡比,无供输之烦,免支费之扰,断不敢移易借兑”。各种财赋窠名征收后,并非全归“经费”或储备,而随着窠名分隶制度细化而分解到“经费”财政和储备财政,以及中央与地方。所有财赋在路和州县的征收已不再是北宋后期那样两个征调系统分野相对明晰,而是在“经费”财政与储备财政、中央与地方的窠名分隶和利益博弈中表现为更加复杂的交互关系。

宋代以财政定额制度作为财政征收和财政分配的保障措施。财政定额制度起于唐代建中元年(780)确立全国两税总额,据此划分上供、送使、留州份额。其产生的方式是取各州大历中一年科率钱谷数最多者,定位各州两税额,然后核算地方经费所需,确定送使、留州份额,余下税额,即为当州上供额。唐代财政定额的本质是财政分配,即“分天下之赋以为三:一曰上供,二曰送使,三曰留州”,在藩镇割据的局势下,其核心是保障中央财政的份额,改变“赋入失陷,国家日不暇给,不能考核,加以强藩自擅,朝廷不能制,是以立为上供之法”。宋代财政定额已不限于两税,而逐步普遍实行于重要的财政征收窠名,其本质与唐代定额制度一样,是财政分配制度。

首先,定额制度确立了财政征收标准。“税赋”定额主要作为征收限额,制度规定是“常赋之外,一毫不以妄取”,以足额无拖欠为考核标准,即“诸州起纳夏秋税赋,每月令具元额、已纳、见欠税物名数申省部点验,如限满有欠,即令转运司依编敕施行”,“厚增赋税”“过数收纳苗米”制度上可以处罚。“课利”定额则是作为征收实绩奖惩的比较标准,总体上据历年征收比较立额,有“五年并增之法”或“五年并增亏”之法,普遍应用于商税、榷茶、榷矾等立额,“场务立额之法并以五年增亏数较之,并增者取中数,并亏者取最高数,以为新额”。

其次,定额也是分配基础和分配手段,中央财政与地方财政、“经费”财政与储备财政,以及各机构间的财政分配都是建立在定额制度基础之上的。有些定额本身就是分配手段,如上供定额本身就是已经征收的财赋在起运京师和留用地方的分配,如景德四年(1007)所立东南上供米纲年额为六百万石,而大中祥符二年(1009)“江、淮廪粟,除留州约支及三年外,当上供者凡一千三百余万石”。南宋庆元府有上供朝廷的银、绢、绸、绵、绫、盐钞纸、钱等共七色窠名定额。自元丰以后,陆续推出无额上供钱、经制钱、总制钱、月桩钱等收夺地方财赋的种类窠名,也都设立了定额。系省、不系省经制、有额无额上供、赡军、酒息等钱,拨为月桩,设立定额。另如,乾道三年(1167)所立临安、建康和镇江三榷货务征收茶盐榷货“以二千四百万缗为额”,也是以定额方式直接归属朝廷。

窠名分隶制度在熙丰变法时期成为财政分配的普遍方式,到南宋时期,更成为财政分配的基本制度。宋人称宋代财政分配的基本逻辑沿袭唐代两税法下的“两税三分制”:“唐制,诸道贡赋别而为三:有上供、有留州、有送使。本朝大略因之。上供之外,留州者,逐州之所用也,送使者,转运使之所领也。”这依然是基于王朝科层制结构的财政支出划分而言的,而这个结构之下如何实现财政分配,却逐渐走出了与唐代不同的道路。乾德二年(964)宋太祖下诏,“始令诸州自今每岁受民租及筦榷之课,除支度给用外,凡缗帛之类,悉辇送京师”。全国财赋制度化地划分为“以支定收”原则地方留用和“辇送京师”两部分。“乾德之诏”没有设立上供年额,朝廷虽可依据账籍确定“藏之州郡”和“辇送京师”的数量,但仍使两者的划分有不确定性,特别是“坊场、坑冶、酒税、商税则兴废增亏不常,是以未尝立为定额”,“其留州郡者,军资库、公使库系省钱物长吏得以擅收支之柄”。上供立额和重要“税赋”“课利”收入的普遍立额和窠名分隶制度的普遍化,使宋代财政分配形成新的机制,即熙宁变法随着朝廷财赋的确定,而逐步普遍化的窠名分隶制度。

朝廷财赋主要来源有常平免役钱等,监牧租地钱、市易钱等,禁军阙额钱,茶盐钱等四类。也可更概括地分为新法财赋、原属三司和地方财赋、新开征赋税三大类。新法财赋完全归属朝廷,“凡青苗、免役、保甲、方田、免行、市易、农田水利,始则属于三司条例司,后则属于司农寺”,原属三司的“摘山煮海、盐场、坑冶”也划归朝廷,到蔡京变法,淮浙盐、解盐“自钞法行,盐课悉归榷货务,诸路一无所得”。东南茶引钱也归朝廷。新增赋税,如扩开的“新坑冶”所得“金银等物往往皆积之大观库”。划归朝廷财政的窠名确定也意味着归属三司(户部)、内藏相对明确。特别是内藏财政由北宋前期主要来自三司盈余,到逐步确定所属窠名并设立定额。

南宋窠名分隶成为财政分配的基本制度,通过机构窠名的划分对所有赋税窠名在中央与地方,以及各财政机构间进行了窠名分隶,体现了通过窠名划分实现财权分配的制度设计。赋税窠名权属分配方式主要有两种:一是完全分配,即某一赋税窠名完全由中央、地方或某一机构独享,如“所有茶盐钱并充朝廷封桩,诸司毋得移用”,“鹾、茗、香、矾钞引”“户部不得预”。二是共享分成,即赋税窠名在中央与地方,以及各机构间分享,这是最普遍的窠名分隶方式,如两浙路殿前司酒坊息钱“以十分为率,七分起赴行在,三分应副漕计支用”,在各种财政窠名定额制度下,各级机构财赋的窠名分隶实际即以定额方式被固定下来,使得中央与地方、各财政机构之间,以及“经费”财政和储备财政的划分更加明确,而其保障中央财政、逐级集权的特点使得归属于朝廷和内藏的储备财赋日益扩大,三司(户部)负责的“经费”财赋则相对减少。

财政是国家治理的基础,财政体制的目标是保障各级政府履行职能,从另一角度说,即保障实现国家治理目标。而国家财政治理目标概括起来就是“治国”与“安民”。《汉书·食货志》称“财者,帝王所以聚人守位,养成群生,奉顺天德,治国安民之本也”。宋代依然如此。地方官员财政职能“当令国与民皆足,乃为称职”。宋代财权分配下的财政运作机制依然以“治国”“安民”为目标,但其财政治理的理念和体制对汉唐既有延续也有很大变化。

一是皇帝和宰相在财政治理中的角色发生改变,皇帝和宰相分别改变了名义上的最高所有者和总领万机的定位,而直接掌握国家财政,参与财政运行。宋王朝的国家治理体系,如张方平上仁宗奏疏所言:“君不尸小事,臣不专大名。故尊者主要,卑者位劳。所以正位分,明堂陛也。人君逸于任使,垂拱而治。三公论政,九卿分职,群有司各事其事”,皇帝“委任责成”于臣下,“天子择宰相,宰相择诸司长官,长官自择僚属,则上下不疑,而政成矣”。宰相的职责是“上佐天子,理阴阳,顺四时,下育万物之宜,外镇抚四夷、诸侯,内亲附百姓,使卿大夫各得任其职焉”。虽然其事无不统,但其职是“与王论道经邦,究心于理乱安危之大者”,“造原立本,出为修教,以与当世士大夫躬行而世守之”,“不自亲其治”。朱熹说,宰相之职并非“钱谷、刑狱”,而应使“百官各得其职,择一户部尚书,则钱谷何患不治,而刑部得人,则狱事亦清平矣”。州县官是亲民官,直接临民理政,即“亲民之官,莫若守令”,对地方治理负直接责任,即“守令之治,其略有七:一曰宣诏令,二曰厚风俗,三曰劝农桑,四曰平狱讼,五曰理财赋,六曰兴学校,七曰实户口”。

故而秦汉初建的帝制国家,在财政治理的体系中,皇帝被置于天下之财所有者的至尊之位,划分皇帝供奉之“私”与国家财政之“公”,甚至宰相总领朝政、统筹百官,但不亲掌财政。在财政的分配和使用上,汉唐时期,财赋的皇帝之“私”和国家之“公”界限相对明晰。宋人说“汉人财赋分为二品:其一以给国家之公用,则司农之所掌;其一以给天子之私养,则少府之所掌”,公、私财赋不仅用途不同,来源也不同:“至其财之所入,则田租、均输司农事,陂泽市租少府事也(原注:官表大司农掌榖货属,有均输官,少府掌山海池泽之税,以给共养)。”也就是西汉人所说的“武库兵器,天下公用,国家武备,缮治造作,皆度大司农钱”,少府“掌山海池泽之税,以给共养”,“别公私,示正路”。大农,即大司农,本为秦朝治粟内史,景帝后元元年(前143)更名为大农令,武帝太初元年(前104)更名大司农。可见公、私之分自秦朝已存在。西汉“公”的财政系统还有都内,“私”的系统还有水衡,即“都内掌天下之经费,水衡、少府掌天子之私藏”。

因帝制国家的君权无限,天下之财皆天子之财,“公”和“私”界限并非鸿沟,而可以相互移用。汉武帝对外用兵,“大司农钱尽,乃以少府禁钱续之,是又以私藏为公用,以内帑为外费”,而“哀帝发武库兵送董贤”,而“武库兵器天下公用”,则是化公为私西汉人解释盐铁官营也是将“山海,天地之藏也,皆宜属少府,陛下不私,以属大农佐赋”。东汉少府职能发生重大变化,由“掌山海池泽之税,以给供养”变为“掌中服御诸物,衣服宝货珍膳之属”,山泽之税与水衡都尉掌握的铸币权都归到大司农,少府组织财政收入的功能基本消失。原属少府、水衡都尉的“山泽陂池之税”改属大司农后,少府的各种费用,自然亦改由大司农拨付,皇室财政与国家财政趋于合一。

北魏太和改制前受内重外轻的政治体制影响,内朝财政重于国家财政。太和改制以后,国家财政体制逐步强化,重要性超过了皇室财政,成为财政管理体制的主体。内朝财政不局限于“以给共养”的“私”的属性。唐代的内府财政与国家财政的关系沿袭北魏太和以后的格局,内藏与左右藏平行分际, 但内藏财物从国家财赋中限额调拨。但唐朝后期第五琦主持财政,“悉以租赋进入大盈内库”,避免豪将要索,亦迎合皇帝之意,“天子以取给为便,故不复出。是以天下公赋,为人君私藏,有司不得窥其多少,国用不能计其赢缩”。但内府侵夺国家财政被视为非常,杨炎任宰相后,向唐德宗进言“请出之以归有司,度宫中经费一岁几何,量数奉入”。德宗诏令“凡财赋皆归左藏库,一用旧式,每岁于数中量进三五十万入大盈”。

秦汉的少府、大农到北魏内朝财政和外朝财政,唐代的内府(大盈)、户部(左藏)的演变,间断性地浮现了内朝财政参与国家财政的现象,但总体上还不构成国家财政稳定的内外对掌格局。汉唐时期中央财政始终并行着内府财政与国家财政两套系统。内府财政的性质和职能为皇室财政而非国家财政,国家财政体制是计司总领的一元体制,内府财政处于依附地位。在观念和现实中内朝财政都是“私”的属性,都重视对内府财政的限制,维护“公”,即国家财政的主导地位。即使大盈库在特殊情势下,获得掌握国家财政的机会,也被认为是“天下公赋皆为天子私藏”的非正常状态。相对于上述汉唐时期,宋代财政治理的理念和体制有了显著变化。宋代内藏财政国家财政化,具有了鲜明的国家财政“公”的性质,其“私”的属性退居其次,内藏财政,士大夫皆以皇帝不能有“私”,一切为“公”强调内府财赋为国家之公,实即皇帝不再只是享受天下之财皆天子之财的最高所有权和供奉之“私”,而直接干预和掌管国家财政(公财政)。宰相也直接掌握财赋。

宋代以内藏库为主的内府财政则具有鲜明的国家财政特色,即“公”的性质,其“私”的属性退居其次。宋代内藏财赋来源由最初的收贮纳入被宋朝所并的诸国财赋即三司经费结余,逐步有了一些固定窠名财赋,规模已经远超皇室消费所需,而主要用于军需、赈济等国家财政支出。因而宋人说内藏所设“为民计”“为国虑”,“内帑之立私耶?公耶?”强调内藏财政“公”的性质,即“祖宗所藏者为公”,“祖宗所蓄者非私”,“以待邦之大用”,“非天子之私藏也”。士大夫们不时警示皇帝不能将内藏财赋变为唐之琼林、大盈。苏辙所说“元丰及内库财物山委”,“若积而不用,与东汉西园钱,唐之琼林、大盈二库何异?”同时,因为内藏财赋沿自汉唐皇帝私财的传统,不仅管理具有隐秘性,计司不得而知,其用于国家财政之“公”的支出也与计司不同而被定位为储备财政。宋代内藏财政“公”属性的增强,是相较汉唐内—外等于私—公的结构不同的重要变化。但宋朝内藏财政的化“私”为“公”,并非皇帝让渡权力,恰恰相反,是宋朝皇帝通过直接掌握部分财政事权,掌控国家财政的运行,强化其对国家财政控制权的表现。

北宋前期在国家治理总体格局中三司与宰相有总大要和执细务的分工:“财计之任虽三司之职,日生烦务,常程计度,簿书期会则在有司。至于议有系于军国之体,事有关于安危之机,其根本在于中书、枢密院,非有司可得预也”。而在财政事务中,三司“以总国计,应四方贡赋之入,朝廷未尝预焉,一归三司”,三司得以“指挥百司、转运使、诸州如臂使指”。朝廷财政的设立改变了“中山书主民,枢密院主兵,三司主财,各不相知”的格局,从而也改变了秦汉司农、隋唐户部,以及五代三司理财的传统。

二是该财政运作机制目的是保障财政中央集权和军需供给为主的中央财政支出。首先保障了皇帝对全国财政的掌控,以及财政逐级集权。皇帝和宰相掌握规模巨大的财赋,形成“经费”财政仰赖储备财政而运行的格局,从而实现了逐级的财政集权。宋太宗朝内藏库已是“金帛如山”。宋真宗以后内藏库所辖储藏库数量和所藏财赋规模不断扩大。太祖、太宗两朝用兵,“三司所假(内藏财赋),凡六千万。自淳化迄景德,每岁多至三百万,少亦不下百万。三年不能偿,即蠲除之。此库乃为计司备经费耳”。因内藏财政分占了国家财政很大份额,使三司常处于捉襟见肘的境地,只能依赖内藏补助,即“三司用度不足,必请贷于内藏”。若遇战争等额外支出,“三司切于用缓急,不能无请”,更须仰赖内藏。

朝廷财政设立,分夺了大量原属“经费”的财赋,到神宗朝,三司对储备财政依赖更甚,使三司“其于财利,则止有内库、司农寺借钱”。元丰改制,三司所掌各部、寺、监财赋各归本曹,户部对储备财政仰赖进一步加剧。元祐年间户部所入“罄竭所得,仅给经费而已。稍加他用,辄干求朝廷,方能办事”,甚至“一岁之入仅了三季,余仰朝廷应付”。南宋时“天下财赋,半入内帑,有司莫能计其盈虚”。实际全国财政总量中“经费”远不到一半,“经费之外卒有缓急,取办于朝廷之桩管耳”。且在窠名分隶中,储备财政分隶多于户部,如每年数千万现钱收入“户部岁入才四百余万缗,其它尽入元丰库以待非常之用云。应有所用,必有司月数上之,宰执聚议,同奏降旨下库,始可支焉”,其储备财政所分皆大宗易征窠名:“凡天下之好名色钱容易取者、多者,皆归于内藏库、封桩库,惟留得名色极不好、极难取者,乃归户部。”如宋人所说“然所谓蓄积者,经费之外有余,然后可以为积蓄,岂可辍有司之经费,使不足用,而名之蓄积乎?” 储备不是真储蓄盈余,“经费”财政捉襟见肘也并非都是全国财政总量的入不敷出,大部分时期只是皇帝和朝廷通过掌握规模巨大的储备财政实现财政集权的财权分配制度导致的相对困窘。

其次,这一财政运作机制为军需供给设置了双重保障。宋太祖称其设置内藏库前身封桩库的目的就是“军旅、饥馑当预为之备,特别是为军需做“经费”外的保障,最初甚至就是为收复燕云做储备。内藏财赋实际支出也主要用于军需。据统计,宋真宗和仁宗两朝内藏库支出中,北宋前期内藏财赋以军事支出为主,两朝共107次内藏库财赋支出中补助三司用度,特别是沿边三路军需为90次,南郊赏给2次,赈济和平抑物价7次、和籴经费2次、助修行宫和山陵3次、代纳地方上供2次、籍田赏赉1次,且都是拨付三司执行,内藏财赋用于国家财政的支出数量巨大,内藏库支出一般年份有数十万,而支出数百万乃至千万的年份也不少见,数量最多的庆历二年(1042)各种钱物折价达1300万缗,三司财力紧张,依赖内藏出“借”,实际难以偿还。内藏库作为国家财政管理机构的职能不断强化,仁宗以后内藏主要仍用于补助三司,特别是资助沿边军需。

朝廷财政设置主要理由是为宋神宗开边筹集财用,时人指责王安石新法所增财赋归于朝廷,“天下之财惟出于新法者为己之私有。朝廷既得此财,又不宽以邦国之经费,反谋藏之以为剩余之物,而为异日开边之用耳”,也是在“经费”之外储备军需。南宋孝宗时“于三省置封桩库以待军用”,且“封桩库钱始创之法,非军事不得支用”,也是保障供军。内藏财赋和朝廷财赋一样,也用于赈济等其他支出,但主要还是用于军费。宋人称“天下财赋,窠名不一,有归之朝廷者,有归之户部者,要之均济国家之用而已,故朝廷之与户部事实一体”,亦即朝廷财赋和户部经费实际都主要用于国计支出。

三是该机制所体现的财政治理重“奉国”,而轻“安民”。与汉唐时期相比,宋代“安民”的财政制度安排有诸多创新。北宋的救荒措施及仓廪制度集汉唐之大成,南宋“荒政”在国家大政方针中的地位空前提升,并对后世产生了重大影响。宋代也是社会保障思想及实践的重要转型时期,由传统的重在救助灾荒到实施较为全面的社会保障,受助人群除了因灾荒而需救助者外,涵盖了贫困群体、弱势群体和特殊群体。这些新变无疑是宋代“安民”制度的重要进步,宋人也强调“安民”在国家治理中具有固根本、弭盗贼的重要意义,从财政逻辑上说就是“有民必使之辟地,辟地则增税。故其居则可以为役,出则可以为兵”,赈救之术“可以活饥贫,而消盗贼”。但在“治国”“安民”的财政资源配置上以保障“奉国”为前提,“安民”的财政配置十分有限,且有结构性的缺陷。

“税赋”“课利”等经制收入几乎全部用于“治国”,“安民”主要依靠非经制收入。董煟列举宋代五种救荒之法:“常平以赈粜,义仓以赈济,不足则劝分于有力之家,又遏籴有禁,抑价有禁”,此外还有“检旱也,减租也,贷种也,遣使也,弛禁也,鬻爵也,度僧也,优农也,治盗也,捕蝗也,和籴也,存恤流民,劝种二麦,通融有无,借贷内库之类,又在随宜而施行焉”,仅常平、义仓是制度性的稳定措施。北宋前期,常平本钱相对稳定的来源是司农寺系统的户绝田产、房屋等财产,即“拘户绝之租,以广常平之储”。因户绝田归属司农寺管理,与“经费”和储备财政属不同系统,无关中央和地方“岁计”:“天下系官田产,在常平司有出卖法,如折纳、抵当、户绝之类是也;在转运司有请佃法,天荒、逃田、省庄之类是也”,常平、义仓“钱物不得与他司交杂,它司辄乞支移借用者,皆有禁制”。熙宁变法司农寺—提举常平职能已转变为新法财赋征管系统,是特殊的时期,常平系统主要作为汲取财政收入的手段,赈济职能并未显著扩大。不论何时,常平仓运行的方式主要是经营取息,而非经制财政的稳定补充,甚至在北宋中期已出现常平本钱“为三司所支,则天下储蓄尽矣”,熙宁以后侵用常平钱物供军需的现象愈演愈烈。广惠仓、惠民仓等救助措施也主要采取以户绝田募人承佃、收租运行等办法,而非依赖固定的赋税收入。

义仓是“安民”财政安排中少见的以两税附加税形式提供稳定财政支持的措施,“义仓随苗带纳,岁岁而有”,“以一县所管二税之数,取其赢余,积而为凶荒之备。以本县之粟,赈本县之民”,有持续、稳定的来源。但义仓收入在经制财政中微不足道,且多次被废罢,即使在推行期间,州县官员迫于完成上供和应付地方支出的压力,征收时重两税正税而轻义仓,“州县多不即时据数取拨收桩,或并随苗赴州仓送纳,更不拨还”,支用时常不遵守“在法义仓谷唯充赈给,不得他用,擅支用者以违制论”,而“多侵用常平、义仓米”,“军粮、吏俸,及奏发上供不足之数,皆取给于此,所在成例”。甚至“义仓米不留诸乡,而入县仓,悉为官吏移用”。除了挪用,主管官员还会吝惜本钱,不愿拿出赈济,“义仓本民间以义裒率,寄之于官,凶荒水旱直以还民,不宜认为己物,吝而不发也”。

熙宁以后逐步增加的赈济措施,如福田院、安济坊、慈幼院、漏泽园等。经费来源主要是中央拨付、地方自筹,运行方式有一次性拨付,更普遍的则是经营取息,维持运行。内藏、朝廷和计司财赋也有用于赈济,但皆非制度性的稳定支出,而是缓急之需,临时经地方奏请获批后拨降。不论中央,还是地方,“安民”的财政安排都需以不影响“岁计”为前提。

在“治国”的财政安排中保障中央,轻视甚至牺牲地方,导致了地方治理中的诸多困弊。王朝体制赋予了中央统领全国财政的权力,特别是皇帝对天下财赋有绝对支配权,更关键的是皇帝和朝廷掌握着地方官员的选任、考课之权。包括财政制度在内的各项制度体系自然成为地方官员履职施政的基本框架。在财政治理中,地方官员处于两难境地:一方面要完成制度规定的以财政中央集权为目标的赋役征收、财赋上供任务;另一方面又需在过度且不断强化的收夺地方财赋导致的地方财政困窘局面下履职施政,展开地方治理。

财政分配机制是地方财政困窘的制度性根源。首先,是“经费”财政紧张导致财政压力向地方转嫁。双轨制造成国家储备财政大量财赋囤积不发,储备财政充足而“经费”财政困窘,中央财政相对困难和地方绝对困难的局面,使“经费”财政和地方财政滞重难行。北宋前期内藏财政储积大量财赋,三司捉襟见肘已成常态,朝廷财政设立后,“经费”财政紧张进一步加剧,“所为封桩者,有司不得辄用,经常既阙,反致岁额上供之物公然负欠而不可给,又借贷于朝廷者,虽然违限勘劾,而竟亦不能偿”。熙宁以后朝廷掌握了大量财赋,“诸路常平、免役、坊场、河渡、户绝庄产之钱粟积于州县者无虑数十百巨万,如一归地官以为经费,可以支二十年之用”。如此巨大的财赋是封桩于地方的储备财政,既加剧了“经费”财政的困窘,也是收夺地方财政的结果。

储备财政规模巨大,且常惜财不发。一方面是储备财政“积如邱山”,另一方面是“经费”财政紧张,“转运司既困,则上供不继,而户部亦惫矣”。降低了全国财政的使用效率,增加财政浪费,更大的影响是,在此情势下,担负“经费”财政责任的三司(户部)将其财政压力向下传导给与其有垂直管辖关系的监司、州县,通过剥夺地方来保障财政征收。财政压力转移通过设立两套征调系统、定额制度和分隶制度来保障。为了完成上供,“朝廷不问一路多寡有无,而责之漕臣,漕臣不问多寡有无,而责之郡守,郡守不问一县多寡有无,而责之县令。今日移文曰为某事支系省钱若干,不管阙误,明日移文,曰:为某事支经制钱若干,不管阙误。不禀承者,以威命临之。上下便文,递相逃责,至县而极矣”。县则只能向民众法外擅征。储备财政及第二征调系统的建立,使地方财赋也一分为二,导致地方“经费”的紧张:“祖宗外置转运司,以漕一路之赋,内置三司使以总天下之财。神宗始分天下之财以为二司,转运司独主民常赋与州县酒税之课,其余财利悉收于常平司,掌其发敛,储之以待非常之用。”

其次,定额制度本身就是保障中央财政的手段,通过分隶制度,赋役定额或全部,或大部征调往中央:“茶引尽归于都茶场,盐钞尽归于榷货务,秋苗斗斛十八九归于纲运,皆不在州县。州县无以供,则豪夺于民,于是取之斛面、折变、科敷、抑配、赃罚,而民困极矣”。州府是定额的基本单位和关键环节,承受着完纳定额的职责。县向州郡解发的财赋包括上供和供给州计的钱物,即“诸县起解本州及上司财赋”,本来“各有立定窠名”,但州军常擅自规定各县的定额,在规定窠名外“添立项目钱数,遂为永额”。临湘县“二税归州受纳”,“夏税尽归州库送纳”,应付上供,征收时以绢折钱,实收是元额的六倍,此外又额外白敷上供绢72匹。秋税米亦“尽赴州仓送纳”,“县有二税不得受纳,归之于州,鱼湖之利不得移用,归之于州,营田之麦不得移用,归之于州”,“夏科有钱,秋科有米,一文一粒以上并赴使州交纳”。

最终的结果是民众负担不断加重,即“版曹岂困其家,将困陛下之民”,州县在户部压力下“无所措其手足,则其势必至于巧为名色,取之于民以求幸免”。财政压力从户部到州县,传递到民众,“版曹日困,迫趣州县”,州县在财政考课以增亏比较、殿最之法,“减展年劳,以诱以胁,州县巧取,民不聊生。号不加赋,百计取赢”。从而决定了地方官员的行政取向:“监司明谕州郡,郡守明谕属邑,不必留心民事,惟务催督财赋。”导致地方财政治理中“欲求生财之道,已无毫发之遗”的乱象,而这主要不是因为全国财政总量不足,根源在于强化逐级集权的财权分配体制导致的压力逐级传导和加重,民众不堪重负,是宋代财政体制导致的一个无解问题。

地方财政困窘程度的加剧与前述财政运作整体机制形成的进程同步。随着财政定额制度和窠名分隶制度日益普遍,以及其背后的内藏财政和朝廷财政即储备财政的不断膨胀,中央对地方财赋的收夺也不断强化。北宋前期,财赋上供之外大部分存留地方,虽有系省之名,但“以天下留州钱物尽名系省,然非尽取之也”,未如熙丰以后广行封桩,地方可以使用,“其税赋、榷酤、商税、茶盐、坑冶山泽之利各以分数隶给州郡,及系省房廊、地利、坊场、河渡、支酬衙前不尽者尽归本州”。转运司可用以调剂使用,供给地方支出:“国初以一路赋税、榷酤、商税、茶盐、坑冶、山泽之利转运司官得以裒多益寡,移用以给逐郡。其二税有定例分数隶属州郡,及系官房廊、杂收地利、坊场、河渡、支酬衙前不用者尽归本州,其系省经费钱帛贮之军资库,转运司总库,若属州郡之财,别有府库贮藏,听知通备用非常。其犒馈燕设则有公使库,仍许回易收息助费,是量分方镇财利以付郡守。”州郡也可以直接使用,“其留州郡者,军资库、公使库、系省钱物,长吏得以擅收支之柄”。

熙宁变法以“郡之财用太专而收之”,“二税之数悉入经费,正使之钱已禁酝造。问其茶盐,茶盐有使,问其坑冶,坑冶有司,青苗取息,免役输钱,星火文移,秋毫不贷,是守无财用也。两税、课利都大部或全部收归中央,州郡不能支用。首先是茶盐法改革使地方不能分利。淮浙盐自至道二年(996)由杨允恭改为由东南六路官卖,作为维持上供的经费,所卖钱大部分由地方支用,即“盐荚只听州县给卖,岁以所入课利申省,而转运司操其赢,以佐一路之费”。蔡京变法,恢复钞盐法,“利通外计者,悉归朝廷”,“诸路空乏”。地方失去了该项收入,“以湖南一路言之,旧日岁课一百万缗,本路得自用者五十万,故敛不及民而岁计充足。变法已来,盐利悉归朝廷矣,本路诸色支费已皆出于横敛。”影响层层传递,州县财政也日益困顿解盐已于庆历八年实行官购商销的钞盐法,东南茶与政和二年行合同场法,“自钞法行,盐课悉归榷货务,诸路一无所得”。政和茶法更是“自一钱以上皆归京师矣”。熙宁时期川茶也实行了禁榷,主要用于西北博马。

其次是两税等“税赋”及北宋前期主要归属地方商税、酒课等“课利”的分隶地方也日益减少。北宋“以诸道赋租、筦榷属之转运,以房廊、地利、坊场、河渡、二税则额付之郡守”,“自熙宁分使榷利,郡守之权始削脱”。到南宋,“二税之入朝廷尽取以供军,而州县无复赢余也”。除了因地制宜的各种合法和非法杂征,如“广东诸州田税不足,岁用自祖宗以来不问有无田产,常计丁岁纳身米以补常赋”,大宗财政窠名中,地方主要依赖酒课和商税的分隶。如,英州“州郡财计除民租之外全赖商税”。南康军筹办军费“全仰酒、税课利分隶相助”。江陵府“全藉酒、税以养官兵。而酒为戎司据其大半之利,独有商税,州用百色取办于此”。农业发达的两浙路也是如此,如绍兴四年(1134)湖州称“本州上供窠名全籍酒税,向自住罢纂节,商税课额亏损,委难支吾”,即使南宋初在战乱毁坏最甚的淮南“常赋悉蠲”,“惟是酒税务恐尚仍旧贯。若非此,州郡无他入”。而如前所述,如庆元府等商税、酒课高比例分隶于中央。

陈傅良概括了中央收夺地方财赋导致地方财政困乏不断严重的过程:宋初“以天下留州钱物尽名系省,然非尽取之也。当是时输送毋过上供,而上供未尝立额。郡置通判,以其支收之数上之计司,谓之应在。而朝廷初无封桩起发之制。自建隆至景德四十五年矣,应在金银钱帛粮草杂物以七千一百四十八万计在州郡不会。可谓富藏天下矣”。陈傅良所言非虚,如大中祥符三年(1010)“今春运米凡六百七十九万石,诸路各留三年支用。江南留百七十万石外,有上供五十万石;淮南留三百三十万石外,有上供五十七万石,所留以备赈粜。两浙有米百五十万石外,上供有九十一万石备淮南赈粜”。留用地方的份额更多。

熙丰以后储备财政膨胀和收夺地方财政手段不断强化,地方财政加剧困窘。宋神宗朝因取财途径和力度大增,地方财政尚在走向极端困窘过程之中。哲宗、徽宗时所称神宗时“天下诸路,州州县县各有蓄积,将以待非常之用”,所指主要是储备财政畸形增长,地方财政尚未严重困窘,大抵近于事实。如熙宁九年(1076)“成都路每一州或一县,有钱数万缗,米粮万斛,年年滋息,不可胜计”。

但熙丰变法后不断加重对地方财赋的收夺,已开地方财政困窘的源头,禁军阙额钱原本也是地方可以支配的经费,熙宁时“并令封桩,毋得移用”,无额上供钱、经制钱、总制钱,有些是新创窠名,大部分本是原地方开掘的留用窠名,实则“亦所以收州县之遗利也”。南宋时地方财政陷入日益困乏的不归之路。绍兴二十六年(1156),宜兴县“合收窠名有丁盐钱、坊场课利钱、租地钱、租丝租纻钱,一岁所入不过一万五千余缗,其发纳之数有大军钱、上供钱、籴本钱、打船钱、军器物料钱、天申节银绢钱之类,岁支不啻三万四千余缗”,已严重入不敷出,“为令者终日惴惴,惟财赋是念”,甚至“今铨曹有知县、县令共二百余阙,无愿就者,正缘财赋督迫,民事被罪,所以畏避如此”。而且这已成普遍状况,“州郡例皆穷匮不能支”,“赋所入有限,而增添之费无穷”。有些县甚至须向民间借贷以维持,如“知华亭县,邑版赋窄,率贷诸豪民,由是挠政”,必然导致地方各种乱象。

上述反映的是地方财政状况演进的基本趋势,宋代地域经济发展不平衡,同一地域州军设置不同,财政状况不尽一致,即宋人所说“诸州贡赋有殊,项目不一,利病之实难以尽知”。地方官员在财政困窘的情势下,筹措财力和治理的能力和效果也有不同,有的官员能够利用多种手段,做到财赋有余,既能完成上供,又能保证地方岁计。如滕宗谅知湖州时“大兴学校,费钱数十万”,都是需要筹措大量经费,方能办集。在南宋地方财政极难的情况下也有例外,如叶颙知常州,“初至郡,无旬月储,未一年,余缗钱二十万”。这类事例不乏见于史籍。

在地方治理中,地方官员应对财政体制导致的地方财政严重入不敷出情形,无非两个途径:一是非制度性的法外擅征,二是在制度框架内寻求因应之法。在北宋后期,特别是南宋,非制度性的法外擅征实际已成为州县官筹措财力的主要途径。州县普遍以名目繁多的法外征敛解决财政困难,且法外擅征超过正税渐成常态,加剧吏治腐败和民户负担不均。法外擅征作为地方官员普遍性行政取向,固然与官员个人品行有关,但并不等同于个人贪赃枉法,而主要是财政定额制度和窠名分隶制度导致的制度性后果。如同斯波义信和岩井茂树研究宋代和清代财政定额制度时指出,田赋的“原额”方针缺乏弹性,必然导致以正额外征收解决现实需求与制度预设的矛盾。田赋正额外的征收主要来自扩大征榷收入和法外擅征。

除了法外擅征,地方官员也充分利用制度,寻求筹措财力的途径。概括而言有如下几种:一是利用分隶制度,扩大归属地方的赋税征收。地方官员合法筹措财力,并不能加征两税,但可以在一定范围内增收课利,特别是地方可以分隶的商税和酒课。如咸平五年(1002)李士衡提出“陕西虽榷酤,而尚多遗利”,“请增课以助边费,乃岁增十一万余贯”,以增收酒课筹措财力。元丰年间,吴居厚任京东转运判官和副使,兴盐铁、坑冶、铸钱之利,“收羡息钱数百万”。北宋后期和南宋收夺地方财政加剧和窠名分隶下,增收酒课和商税成为地方解决财政困境的主要办法。如胡榘和吴潜主持庆元府时大力增扩全部或主要分隶于地方的香泉库、醅酒库,每年所收息钱超过了主要分隶于中央的省酒务总收入。另如牙契“有正限纳者,有放限纳者,分隶不同”,一般“正限则以其七隶经总制,放限则以其七归州用”,这就造成“州郡利其所得,往往放限”,普遍出现“故正限少而放限多”的情况。经总制钱征收方式变动也反映出地方官员利用分隶制度增加地方财政,“经、总制钱多出酒税,正系州府职事”,酒课是知州解决地方财计的主要方式,而经总制钱主要分隶中央,“守臣既无赏典,难以责办”,无积极性。于是专委通判征收,全国岁收由知州和通判共管时的230万缗猛增至1700万缗。正因“为守者侵取经、总制分隶之数,而多收系省,以供妄费”,地方与中央的博弈,经总制钱征收在通判专任和知州通判共管间反复变动

整顿财政征收和支出也是改善财政治理的途径。如秦州“宿重兵,经费常不足”,薛奎知秦州,“务为俭约,教民水耕,谨商算,岁中积粟三百万,征算余三千万,核民隐田数千顷,得刍粟十余万”,通过推动农耕、通商、清查隐田等方式很快取得了显著成效。此类通过清理税籍,加强征管,节省支出,做到了财力有余的事例颇多。还有通过官员和公府捐献,以及申请朝廷拨款,解决地方治理中的财力不足问题。如孙构“为广济军判官,岁入圭田粟六百石,构止受百石,余以畀学官”,把可以归为自己的职田收入捐献作为办学经费。明州东钱湖,“自治平元年至今百有余年,湖寖堙废”,妨碍灌溉。淳熙四年皇子魏王知明州在鄞县兴修水利,改变“在法,农田水利并以食利众户共力修治,合是民间出财”的方式,由宋孝宗“为之出内帑会子五万贯、义仓米一万石”,明州“用本州钱以佐其费”。

财政体制给地方官员行政带来两个方面的压力:一是财政定额制度和分隶制度下完成中央财政征调,二是在地方财政制度性困窘下履行事权责任。而财政考课以完成上供和地方岁计,特别是保障上供为主。考课业绩直接事关仕途前程,地方治理各项事务由此被分为必答题和选答题。所谓必答题就是事关考绩的事权责任,所谓选答题就是涉乎民生却无关考课的事务。但是,北宋后期和南宋财政中央化和地方日益困窘,地方官员实施地方治理时转向越来越多地利用民间力量,这一地方治理方式的新变使得北宋后期,特别是南宋,地方治理并未随地方财政困窘加剧而衰减,反而呈现相当蓬勃、极具活力的景象,展现了政治力和社会力合作在公共建设与文化发展中的成效。这反映了地方治理中财政供给规模固然是重要影响因素,同时财政配置方式、官员家国情怀、社会动员组织方式,以及政治力和社会力协作机制等综合因素也影响着地方治理成效。

中国古代王朝体制下,财政运作有若干基本共性,即制税权、财政所有权和分配权是皇帝绝对权力组成部分,财政体制以维护中央集权为指归,科层体制下账籍、钱物上下传递的财务运作等。但各王朝内外情势和统治者取向不同,财政运作又表现出各自不同的逻辑和方式。宋代巨大边防压力和募兵制下财政重负,以及君主独裁和中央集权进一步强化,促使其逐步形成具有时代特点的财政运作机制,即“经费”财政与储备财政双轨并立、两套财政征调系统交互并行、财政定额制度、财政窠名分隶制度构成相互关联的整体机制。这一机制从宋太祖建封桩库到熙丰变法推行窠名分隶制度,南宋窠名分隶制度普遍化而逐步完成,其目标是保障皇帝绝对权力和强化财政中央集权,以军费为核心的中央财政支出提供了双重保障,对宋王朝国家机器运行,应对外部危机和军费压力,乃至维系朝运发挥了重要作用。

宋代财政新的运行机制下财政治理方式发生了新的变化,改变了汉唐皇室财政和国家财政内私外公的格局,内藏财政成为国家财政重要组成部分,“公”成为其主要属性,宰相也亲掌财政,两者皆以所掌财政储备财政控制全国财政运行,形成“经费”财政仰赖储备财政运行的格局。这一机制具有重储备财政、轻“经费”财政,重保障中央财政、牺牲地方财政,以财政“奉国”目标为重心、轻视“安民”财政安排的取向,导致了财政运作滞重难行和财赋浪费,是地方财政治理困弊的制度性根源。

与这一机制逐步形成过程同步伴生的是“经费”财政和地方财政困窘的不断加剧,而与“经费”财政和地方财政困窘日甚趋势相反的,是北宋后期和南宋社会救济制度和举措得到相对较大发展,特别是地方治理中各项事业蓬勃发展。相对于汉唐和北宋前期,社会治理取得了显著成效。这说明即使宋代有社会治理财政安排不足的局限性,但在缺乏足够财政支持的情况下,通过创新财政资源配置方式,充分动员社会力量,形成政治力和社会力的有效协作,依然可以推动社会治理的发展。