黄国信｜清王朝的海洋观及其海疆治理逻辑

        从海洋管理角度来理解清王朝，学术界目前存有两种对立的观点。一种观点认为，“清代统治者未能了解世界的变化，对于海洋控制权的问题置之不理，在蓬勃发展的世界贸易中处于被动的地位。清朝也没有建立一支强大的海军对中国海上贸易以及中国自身安全进行保护，使得中国对外贸易完全为西方所支配”。另一种观点则认为，“在从1680年前后延伸至1799年乾隆帝驾崩后十年的‘漫长的十八世纪’里，清廷对海洋的经略始终保持着主动姿态与实质投入”，并因为“清朝陆海政策实乃相辅相成”，清朝在陆地成功开疆拓土，故清朝同时也是“海权国家”。显然，此争论孰是孰非，当揆诸清王朝治理海疆之诸多事实。然事实呈现之后，对于论证清王朝是否“海权国家”，仍难免因价值判断导致各方观点无法协调。故笔者拟改换思路，从清前期清廷的海洋观出发，参照同时代欧洲国家的海洋战略，认识清王朝的海洋观念及其治理逻辑，以判断清王朝海洋管理之特征。

一、清王朝的海洋观

　 　 所谓清王朝的海洋观，指的是清廷对海洋的根本性、体系性认识，以及建立在海洋认识基础上的海洋管理思想。显然，海洋观决定了清朝海洋政策的走向。在海洋认识方面，清廷的基本观念主要有四方面：（一）海洋是滨海民众的生计之源，（二）海洋是朝廷可以利用的低成本运输通道，（三）海洋是充满风险的地方，（四）海洋并未列入清朝“版图”概念之中。前三点，前人已有众多研究，本文不作赘述。这里仅就第四点作些讨论。

        海洋不归入“版图”，是清廷一个非常特定的海洋认识。关于这一点，雍正五年（1727）所立“圣祖仁皇帝圣德神功碑”之碑文，说得非常清楚。该碑碑文有云“东北数千里，延及海边，胥隶版图”。雍正为康熙歌功颂德，居然只称颂其将版图延及海边，而不将海洋列入其开疆拓土的功绩。显然，这是将海边土地列入了版图，却没有将海洋列入版图。

        当然，必须说明，从现代海权观念来说，这并不代表海洋不是清朝领海，清廷虽然未将海洋列入其“版图”，但通过巡洋会哨和对渔船编号等方式，对海洋实现了直接的管辖权和有效管理，海洋毫无疑问成为其领海和版图。而且，到道光年间，西方海权观念传入中国以后，领海观念在官员的心目中已正式形成，海洋自然而然成为其领海。方濬师引述道光十八年（1838）两广总督邓廷桢奏折有云：“中外诸洋以老万山为界，老万山以外，汪洋无际是为黑水洋，非中土所辖。老万山以内，如零丁、九洲等处洋面是为外洋，系属广东辖境。其逼近内地州县者，方为内洋，如金星门其一也。”是为确证。

        那为何在清前期的海洋意识上，不将海洋视为版图呢？这是因为，对于清王朝来说，版图是对人口和土地的登记，“是与赋役密切相关的人口与土地的集合体”，“是一个赋役概念”。雍正八年（1730），木里喇嘛请求“率众归诚”时，清廷嘉许之，决定“将所管地方界址，番民户口数目，造入版图”。乾隆四年（1739），四川雷波卫之土民“沙咱等七十八户，情愿归入版图，报名入册，以乾隆三年为始，岁纳杂粮”。这些都说明清王朝所谓版图，须将人口与土地一起登记到“版籍”，并实施课征。这种认识，对于一个历史悠久的农业大国来说，大概是其统治者最深层次感觉的明确表达。虽然海洋是滨海民众的生计之源，也是交通通道，但对于清廷来说，在技术上无法实现对水面产权清晰划界，无法将海洋洋面像田地一样清晰设定四至，登记到滨海民众户籍之上。即便滨海民众已登记户籍，清廷亦不将海洋洋面视为版图。所以，清廷不将海洋归入其版图，只是其特定版图概念的反映，从现代海洋观来看，它毫无疑问是清朝的版图。

        总体来说，清前期的海洋观有其一以贯之的特性，他们既看到了海洋的价值，又感受到了其明显超出农业国和骑在马背上的民族所能轻松驾驭的风险。虽然不同皇帝对海洋的认识仍有少许差异，但洋面并未归入到“版图”之中。

二、海洋风险的管控

        海洋有风险，管控风险自然而然成为清廷海洋观的重要内容。基于清前期海洋非“版图”的判断，以及周边无强大海洋性对手政权，海洋人口流动性强，海界划分相对于陆地划界困难较大等特点，清廷考虑了一系列管控海洋风险的办法，并设计出一些明确的措施。其基本原则是，以陆地管理方式管理民众，以控制人及其工具来控制海洋风险。其主要措施有：

        第一，设水师，实施巡洋会哨，实行武力威慑。这一管理方式，学术界已有非常多的讨论，无须本文再作详细讨论。但要注意此措施的几个值得特别重视之处：一是以武力威慑管控海口。清朝设水师，“仅为防守海口、缉捕海盗之用。辖境虽在海疆，官制同于内地”。也就是说，一方面，清朝水师主要目的在于通过驻防海口缉捕海盗，以武力威慑滨海地区潜在威胁，来管控海洋风险，这是防备型而非主动出击型管控方式，并未将防范外洋风险纳入主要考虑范围，缺少协助民众向外拓展海洋权利的功能；另一方面，由于历史上中国未发展出一套针对水师之特殊性的管理体制，清朝也只能因袭旧制，采用与内陆军队一致的层级治理系统来管理水师，无法更好地发挥水师管控海洋风险，尤其是对外争夺海洋权力的能力。二是巡洋会哨具有周期性和运动性，并非随时随地展开。由于洋面广阔，随时随地展开巡洋会哨，成本高，资源压力亦大。因此，清廷为了管控海洋的潜在风险，不得不以岛屿、岛礁为参照，宏观划分海界，让各地水师在负责本地海洋治安的同时，或定期或因事而展开巡洋会哨。这在一定程度上，获得了具体的海洋管理效果。但这种巡洋会哨的周期性和运动性，仍为海盗等人群留下了大量活动空间，从而使清朝的海洋风险管控存有较大漏洞。这两个特点，决定了清朝的海洋风险管控对内无法消弭盗乱风险，对外无法保证海洋的绝对安全，更无法据此向外拓展海域。当然，对于清廷来说，其以武力威慑的手法，将海洋风险管制到这种程度，也许已经达到其预期效果。

        第二，设澳甲，编船号，发船照。清廷管控海洋风险的第二个办法，是以陆系海，依据陆地上对民众的管理方式来管理海洋人口和船只。这是因为其无法给海洋洋面清晰划定每家每户的边界，无法将其纳入“版图”管理，便只能通过管理滨海民众及其船只来管理海洋。具体而言，其办法是在“澳”即沿海船舶停靠之处，编制户口登记，设立“保甲”，同时将 “沿海等省商渔船只，取具澳甲族邻保结，报官给照……其内洋小艇，责令澳甲稽查”。一方面，登记人口，“照内先将船主年貌姓名籍贯开写”；另一方面，则将各船烙上印记，标明船主姓名和船只字号，并要求澳甲族邻具结作保，方可领取执照出海作业，并随时由澳甲稽查，同时严格限制远洋船只数量，要求船只载重量必须在500石以下。清廷通过这一办法，以陆系海，以人系舟，努力将滨海民众的海洋活动空间限制在其所泊之澳附近，并严格管控民间的海洋作业能力。虽然布罗代尔认为，如果要寻找到15—18世纪中国的资本主义，就只能深入到沿海民众的东南亚贸易网络中去发现，但毫无疑问，沿海民众的海洋经济发展潜力，仍然受到了清王朝这一管控措施的极大压制。实际上，对于清王朝来说，这样的管制措施却非常必要。

        第三，禁止粮食、兵器、木板、铁器、火药土硝、大黄、硫磺等物资出海。清廷将这些物资视为战略物资，或者认为对于本国人民的生存有重大作用，且清王朝辖境内本就“不敷食用”，不宜出口运输到海外；或者认为带出海洋太多，容易被用于接济盗匪；或者认为其本身构成军事用途，如果被海盗持有，则将对管控海洋风险造成负面作用。因此，清廷大部分时候禁止其出口，偶尔开放一些品种的出口，也是短时间临时性且特定方向的，比如雍正便曾偶尔开放对吕宋的米禁。这种管控措施，显然属于防御性和收缩型战略举措。

        第四，限制出洋返回时间，超过期限则注销编户身份。清廷在康熙后期，为了严格对南洋的海禁，曾规定“出洋之人，勒限三年，准回原籍，逾限不准复回”。这一定例维持到雍正五年（1727）开放南洋海禁之后暂停，乾隆十九年（1754）正式取消。此令虽实施时间不长，但也显示出清朝海洋管控措施的基本倾向，均为防范防御。这使清朝逐渐失去了对海洋的主动控制权，更遑论通过海洋不断发展远洋权力的可能。

        第五，海禁。海禁是清廷管控海洋风险的各种措施效果不佳时的最后方案，也是清廷管制海洋风险中最被动、最缺少进取心的举措。清初，明郑势力占据台湾，清廷实行海禁。康熙统一台湾后，开放海禁，准许粤海关、闽海关、浙海关、江海关四口通商。但康熙五十五年（1716）南巡时，康熙皇帝听说“每年造船出海贸易者多至千余，回来者不过十之五六”，“数千人聚集海上，不可不加意防范”；且“海外如西洋等国，千百年后中国恐受其累”。于是于康熙五十六年（1717）再次颁布禁海令，停止与南洋的贸易，严禁卖船给外国人，严禁运粮出口，违者立斩。直到雍正五年（1727）才再次开放对南洋贸易。而到乾隆二十二年（1757），由于洪任辉事件，清廷又实行对西方各国仅保留粤海关一口通商的准海禁政策。

        总而言之，由其海洋观中的海洋风险意识以及海洋非“版图”的观念决定，清廷的海洋管控措施，均为防御性、保守性政策，主要特点是以陆系海，以人系舟，以武力威慑潜在危险人群。这在一定程度上，维护了清王朝的安全，但从长时间来看，这一来自农业国的长久海洋政策传统，是造成清王朝在晚清海洋竞争中迅速落败的重要原因之一。

三、从海洋获取收益

        在清廷的海洋观中，海洋不仅可以产生风险，也可以产生收益。清廷遂通过利用海面与民众一起共享海洋收益，主要包括四方面：（一）在风险较小时开放民众利用海洋，有清一代真正禁海时间仅28年，禁南洋则为39年，其他时间大体开海，滨海民众向海要收益，政府向民众征收船税、货税、贸易税，同时设海关课税；（二）鼓励大米以及洋铜进口，以保证国内供应；（三）实现漕粮及盐的低成本海运，既实现物资运输，又降低成本；（四）通过海上通道实现朝贡关系，保证清朝的天朝大国形象与威慑力。当然，这些问题，前人已有众多研究，本文不再赘述。故本文仅就清廷从海洋获取收益的特点作一简要分析。

        显而易见，为了让朝廷以及民众均可以分享来自海洋的收益，作为农业国家的统治者，清廷利用海洋的措施主要有二：一是将沿海资源交给滨海民众，由其开发利用海洋，获取渔、盐、贸易之利，以维持其生存并产生部分富裕民户；二是向参与海洋生产与利用的民众课税，从中获得财政收益。

        但是，受制于航海技术、水面划界技术等因素，清王朝无法对海洋实行与其“版图”相同的管理方式，没有设计出与同时代欧洲海洋国家所采用的相同的海洋生产与贸易的组织管理方式和收益方法。清代中国的航海技术，虽然能造出较大规模的帆船，也懂得利用季风来航行，并且有罗盘定向，但缺少大洋中的定位技术，只能依靠海岸和岛礁来导航，其结果是很难像哥伦布一样横穿两大洋之间的海面，到达另一大陆，从而妨碍了出洋的进取性，也限制了其获取海洋收益的潜力。另一方面，在界定近海洋面产权的技术上，虽然已经设计出依靠延长线利用陆地和岛礁等标志物划定海界，以及依靠信仰系统划定海界等方法，但始终无法做到精细的海洋洋面产权划界，从而无法给利用海洋的民众划定精准的海界以界定其产权。故海洋洋面无法清晰登记在其“版图”之内，滨海民众只能以其湾泊之澳而计入“版图”，妨碍了其向海洋课税的潜力。

        职此之故，清廷利用海洋的基本原则，与对抗海洋风险的原则一样，只能来自对陆地管理方式的模仿，采取类似陆地管理方式却又不完全是陆地管理方式，来管理海洋民众及其生产，并获取课入。清廷以陆系海，海洋成为大陆的附属物。朝廷无须占有水面而只须控制水面安全，民众虽有模糊的生产和生活的海面空间，却没有精确的洋面产权划分。清廷无法像陆地征收土地税一样课入海洋洋面产权税。所以，清廷只能通过管理船只和人员的办法，以鱼课、关税、船税、货税、附加税等名目来分享滨海民众海洋生产与贸易的收益，从而获取国家财政收入。其结果是，与陆地的管理相比，其海洋管理相对粗疏、被动、防御与因循，缺少进取之心。

        总而言之，清前期，王朝国家视岛屿为其版图，而海洋，尽管同样纳入管理范围，实行巡洋会哨，以今天的海洋观念来看，完全属于国家版图，但在清王朝的海洋观念中，却非“版图”。亦因此，对海洋的治理，清王朝实行的是一套类似于编户齐民制度的，以武力威慑、以陆系海、以人系舟控制海口和滨海民众，以贸易税而非水面产权税分享收益的管理制度。行文至此，清朝是海权国家还是对海洋控制权置之不理，已经不言自明。当然，毋庸置疑，清王朝在海洋管理与利用方面，在前朝的基础上，仍有努力改进之心与改进之举。但这些改进，从国家海洋观念的角度出发，并参照欧洲同时期的海洋拓展，并不意味着其意义同等重要。因此，学界展开清代海洋史研究，在推进具体实证研究之时，如果能将其置于清廷海洋观以及欧洲同时代海洋拓展的视野之下，也许会有更多收获。